Novo Plano para a Migração no Reino Unido – Princípio do Primeiro País Seguro
Otávio de Figueiredo Raupp[1]
Resumo: Pretende-se proceder a uma breve análise do “New Plan for Migration” constante da Nationality and Borders Bill, Bill 141, 2021-22, documento que consubstancia umaproposta de reforma da atual lei de nacionalidade e migração britânica e está ainda em discussão na Câmara dos Lordes[2]. Tratando-se de um projeto de lei extenso, focar-nos-emos apenas na aplicação do princípio do primeiro país seguro, mais concretamente a respeito da sua compatibilidade com a Convenção Relativa ao Estatuto dos Refugiados de 1951 e o direito internacional em geral.
Palavras-chave: Novo Plano para a Migração; Reino Unido; Princípio do Primeiro País Seguro; Convenção Relativa ao Estatuto dos Refugiados; Princípio do Non refoulement.
1. Considerações iniciais
Em 2021, o Governo submeteu à apreciação do parlamento britânico uma proposta de revisão da Lei de Migração em vigor, denominando-a de “New Plan for Migration”. Trata-se, na realidade, de uma reforma total da política migratória do Reino Unido, que não poderemos analisar na sua totalidade, centrando apenas a nossa atenção na previsão do princípio do primeiro país seguro e a sua compatibilidade com o direito internacional.
Dentro desta temática geral, debateremos, em particular, a conformidade do princípio em causa com o artigo 31 da Convenção Relativa ao Estatuto dos Refugiados de 1951 (doravante, Convenção), assim como analisaremos a sua consagração em alguns instrumentos legislativos, dois deles internacionais, o terceiro nacional.
Concluiremos com uma breve análise prospectiva às consequências da eventual aplicação do princípio que nos ocupa a quem requer proteção internacional no Reino Unido.
2. Princípio do primeiro país seguro
Este princípio – desenvolvido a partir da interpretação do artigo 31, da Convenção – faculta aos Estados o direito a reenviar um requerente de asilo para um país terceiro, desde que este seja considerado seguro e quando o requerente por lá tenha transitado antes de chegar ao Estado de destino final, onde deu entrada ao seu pedido de asilo. Estará, portanto, subjacente a este princípio a ideia de que o país seguro a que o refugiado chega, logo após abandonar aquele outro onde a sua vida ou liberdade se encontra ameaçada, será, também, o mais competente para apreciar o respectivo pedido de asilo.
Todavia, o princípio do primeiro país seguro suscita sérias reservas um pouco por toda a parte, tanto assim que a prática mais comum consistirá em ser o Estado que recebe o pedido de proteção internacional aquele que se predispõe a acolher o requerente, independentemente do itinerário deste último e sempre no respeito absoluto pelo princípio de non-refoulement[3].
É um facto, porém, que o princípio em questão está presente em alguns tratados internacionais, tanto multilaterais como bilaterais (v.g., Canada-US Safe Third Country Agreement), assim como em legislação regional ou até interna, designadamente no chamado Regulamento de Dublin III[4] e em Australia’s Migration Act.
2.1.Regulamento de Dublin III
O Regulamento de Dublin III estabelece certos critérios que permitem, em princípio, determinar o Estado-Membro responsável pela análise do pedido de proteção internacional apresentado por um nacional de um país terceiro[5], determinando-se, contudo, na hipótese de nenhum desses critérios ser in casu aplicável, que “é responsável (…) o primeiro Estado-Membro em que o pedido tenha sido apresentado”[6].
Assim, o critério de o “Estado-Membro da primeira entrada” (também designado pela expressão one stop, one shop) prevê que, tendo o requerente de asilo entrado ilegalmente no espaço da União Europeia, a responsabilidade de conferir ou não o estatuto de refugiado recai sobre o Estado-Membro cuja fronteira externa a pessoa em causa atravessou pela primeira vez[7]. Em todo o caso, este último país só poderá assumir aquela responsabilidade, caso o mesmo não represente qualquer risco – imediato ou mediato – para a integridade física e/ou moral do requerente[8]. Esta precaução está presente, entre outros, no caso M.S.S v. Bélgica e Grécia[9] depreendendo-se da decisão adoptada que um Estado Parte estará a violar as suas obrigações internacionais ao transferir um requerente de asilo para outro Estado Parte no qual exista uma ameaça aos seus direitos fundamentais[10].
Também de acordo com a mesma decisão do TEDH, a transferência sindicada não poderá ser feita para um Estado Parte, caso o requerente de asilo possa ser aí objeto de afastamento contrário ao princípio da não repulsão[11], respondendo o Estado transferente por violação indireta daquele princípio.
Referindo-se, em especial, ao critério em análise, afirma Nuno Piçarra: “tal critério terá sido incluído na lista por pressão dos Estados-Membros norte-europeus tradicionalmente mais solicitados em termos de proteção internacional, como modo de redistribuir as responsabilidades e os encargos pelos ‘Estados-Membros da primeira entrada’, de resto, bem identificados”[12].
2.2. Canada-US Safe Third Country Agreement
É semelhante a abordagem legal à matéria em causa realizada, agora, pelo Canada-US Safe Third Country Agreement (também conhecido por “Acordo de Terceiro País Seguro”). Efetivamente, exige-se, igualmente, aí que o requerimento de asilo seja feito pelo interessado no país de entrada, proibindo-se, contudo, a sua expulsão sem uma análise prévia do respectivo pedido. Poder-se-á, destarte e entre outras coisas, acautelar o cumprimento pelo país de entrada da obrigação internacional de non-refoulement. Tudo isto é reiterado pelo caso John Doe et al v. Canada[13] afirmando-se, na respectiva decisão, que a “devolução” do refugiado ao “país de entrada” só será legal, caso o primeiro Estado obtenha do segundo garantias suficientes de que este último respeitará os direitos fundamentais do requerente de asilo. Determina-se ainda que qualquer “direct back policy” deverá incluir uma análise pormenorizada acerca do risco de repulsão, na acepção do art. 33, n.º 1, Convenção, estando o Estado transferente sujeito a ser responsabilizado por refoulement indireto, se porventura o indivíduo em causa for repelido para o país de origem (onde a sua vida ou integridade está ameaçada) pelo Estado tido como responsável (in casu, os Estados Unidos).
Convirá ainda referir que a Corte Federal do Canadá determinou recentemente a invalidação do citado Acordo entre o Canadá e os Estados Unidos, considerando que ele viola a Carta Canadense de Direitos Civis e Liberdades[14].
2.3. Australia’s Migration Act[15]
Já na Austrália, verifica-se a previsão, em lei interna: Australia’s Migration Act, de o princípio do primeiro país seguro, estabelecendo-se neste diploma que o país não está obrigado a conceder proteção internacional a um indivíduo que tenha passado por outro país seguro e não tenha feito aí o requerimento de asilo. Em todo o caso, a High Court of Australia sustenta que o Estado continua obrigado a assegurar que o primeiro país seguro conceda a devida proteção ao requerente[16].
3.
Incompatibilidade com o artigo 31 da Convenção
A polémica suscitada pelo princípio do primeiro país seguro deve-se, sobretudo, às diferentes e distintas interpretações a que o artigo 31, Convenção, tem dado lugar. Efetivamente, e como afirma o ACNUR, o princípio em causa não consta expressamente da Convenção, nem segundo esta organização é acolhido pelo direito legislado internacional. Acrescenta-se que, contrariamente ao que nele se consagra, a responsabilidade pelo reconhecimento e concessão de o estatuto de refugiado aos respectivos requerentes cabe ao país onde estes se apresentam e dão entrada ao seu pedido[17].
De qualquer modo, é inegável que vários instrumentos legislativos, alguns deles de particular relevância internacional como é o caso do Regulamento de Dublin III, preveem o referido princípio, argumentando parte da doutrina que o artigo 31 não o proíbe nem autoriza, razão pela qual a sua pertinência à luz da Convenção não poderá ser completamente descartada.
Outros acrescentam – como Lord Justice Simon Brown (caso Adimi)[18] – que o facto de um requerente não pedir proteção internacional no primeiro país seguro não o desqualifica na obtenção do estatuto de refugiado, sendo aquele apenas um “elemento de escolha”. Precisando, contudo, por referência ao ACNUR, que “the expression ‘coming directly’ in Article 31(1), covers the situation of a person who enters the country in which asylum is sought directly from the country of origin, or from another country where his protection, safety and security could not be assured. It is understood that this term also covers a person who transits an intermediate country for a short period of time without having applied for, or received, asylum there. No strict time limit can be applied to the concept ‘coming directly’ and each case must be judged on its merits”[19].
A nosso ver, se adoptarmos uma perspectiva hermenêutica histórico-crítica (tendo, designadamente, em consideração os trabalhos preparatórios), parece-nos claro – como sublinha James C. Hathaway[20] – que o termo “diretamente” empregue na redação do artigo 31, n.º 1, Convenção, não comporta uma leitura estrita, devendo antes incluir, também, a situação dos requerentes que transitaram ou permaneceram brevemente num país, antes de chegar àquele onde fizeram o seu pedido de asilo. Acrescenta-se a esta perspectiva a posição da House of Lords: “[t]he single most important point that emerges from a consideration of the travaux préparatoires is that there was universal acceptance that the mere fact that refugees stopped while in transit ought not to deprive them of the benefit of the Article [31(1)]” [21].
4. Conclusão
Não obstante as críticas severas que lhe têm sido feitas, o princípio do primeiro país seguro encontra acolhimento em diversos instrumentos legislativos, não apenas de direito internacional, mas, também, de direito interno ou nacional. Neste sentido, poder-se-á afirmar que a nova proposta de lei britânica, em matéria de migração, beneficia-se destes antecedentes legislativos.
Em todo o caso, devem ser sublinhados os aspectos seguintes: a) a questão coloca-se apenas relativamente a quem entrou ou permaneceu ilegalmente no território de um país; b) não deverá ser considerado “Estado de entrada” o país de trânsito ou onde o requerente de asilo se deteve por um curto espaço de tempo; c) a preferência pelo primeiro país seguro obriga o Estado transferente a acautelar os direitos fundamentais do requerente de asilo (máxime, direitos à vida e à integridade); d) a transferência do refugiado para o Estado que analisará o seu pedido de asilo (Estado responsável) não poderá ser feita, se houver o risco que este acabe por repelir o requerente para o país onde a sua vida ou integridade esteja ameaçada.
Em termos de política doméstica, parece-nos claro que a consagração do dito princípio visa criar uma nova “barreira” à entrada de refugiados no Reino Unido, particularmente daqueles que se lançam, num ato de desespero, na travessia do canal da Mancha, a partir da vizinha França. Segundo o próprio Ministério do Interior do Reino Unido, só em 2021 foram 28.395 os homens, mulheres e crianças (mais 20.000 comparativamente ao ano anterior) a adoptar tal decisão, em pequenas e frágeis embarcações, dezenas dos quais acabaram por encontrar a morte, afogando-se antes da chegada à “terra sonhada”.
[1] Estudante de Direito – Licenciatura na NOVA School of Law. Investigador na linha de Migração & Poder Punitivo do Estado, da NOVA Refugee Clinic.
[2] Cfr. https://bills.parliament.uk/bills/3023
[3] Em conformidade com o princípio de non-refoulement, especialmente previsto no art. 33, n.º 1, Convenção, proíbe-se, terminantemente, a um Estado Parte expulsar ou rechaçar um refugiado “para as fronteiras dos territórios em que a sua vida ou a sua liberdade seja ameaçada”.
[4] Regulamento (UE) n.º 604/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, que estabelece os critérios e mecanismos de determinação do Estado-Membro responsável pela análise de um pedido de proteção internacional apresentado num dos Estados-Membros por um nacional de um país terceiro ou por um apátrida (doravante, Regulamento de Dublin III).
[5] Cfr. arts. 7.º a 15.º, Regulamento de Dublin III.
[6] Cfr. art. 3.º, n.º 2 (1.º par.), Regulamento de Dublin III.
[7] Cfr. art. 13.º, n.º 1, Regulamento de Dublin III.
[8] Cfr. art. 3.º, n.º 2 (2.º par.), Regulamento de Dublin III.
[9] MSS v. Bélgica e Grécia, proc. n.º 30696/09, de 21 de janeiro de 2011, decidido pelo Tribunal Europeu dos Direitos Humanos (TEDH).
[10] É também decidido no mesmo sentido no Acórdão de 21 de dezembro de 2011, C-411/10 e C-493/10, ECLI:EU:C:2011:865.
[11] Vide nota de rodapé n.º 3.
[12] PIÇARRA, Nuno. “A União Europeia e a ‘crise migratória e de refugiados sem precedentes’: crónica breve de uma ruptura do Sistema Europeu Comum de Asilo”, em Revista Electrónica de Direito Público, vol. 3, n.º 2, novembro 2016, p. 27.
[13] John Doe et al v Canada, proc. n.º 12.586, de 21 de julho de 2021.
[14] https://www.em.com.br>interna_internacional,1169211.
[15] https://www.legislation.gov.au/Details/C2021C00156.
[16] http://www.migration.org.za/wp-content/uploads/2017/08/First-Safe-Country-Principle-in-Law-and-Practice.-Issue-Brief-7.pdf
[17] UNHCR Observations on the Nationality and Borders Bill, Bill 141, 2021-22, de outubro de 2021, pp. 1 e s.
[18] R v Uxbridge Magistrates Court (ex parte Adimi), de 29 de julho de 1999.
[19] Idem, par. 19.
[20] https://www.unhcr.org/59632a847.pdf
[21] R v. Asfaw (Appellant), 21 de maio de 2008, par. 56
COMO CITAR ESTE BLOG POST:
Raupp, Otávio Figueiredo. “Novo Plano para a Migração no Reino Unido – Princípio do Primeiro País Seguro”. NOVA Refugee Clinic Blog, Março 2022, disponível em: <https://novarefugeelegalclinic.novalaw.unl.pt/?blog_post=novo-plano-para-migracao-no-reino-unido-principio-do-primeiro-pais-seguro>