As condições de acolhimento de requerentes de asilo em Portugal
Ana Madalena Casal Cunha[1]
Resumo:
O presente artigo visa analisar as condições materiais de acolhimento em Portugal facultadas a requerentes de proteção internacional. Especificamente, pretende-se perceber se tais condições materiais mínimas de acolhimento são proporcionais à circunstância económica e social real do requerente.
Palavras-chave: Acolhimento; Requerentes de asilo; Ordenamento Jurídico Português
1 – Introdução:
No século XXI, a Europa recebeu um crescente número de migrantes em busca de asilo, tendo tido o seu culminar na designada crise de refugiados de 2015. Portugal[2] costumava receber poucos migrantes por motivos de asilo, sendo que até 2015/16 a migração forçada representava menos de 1% da sua imigração. No país, a partir dessa data, este fluxo aumentou: de 2000 a 2014, houve sensivelmente uma média de 200 pedidos por ano; de 2014 a 2017, o número de pedidos triplicou, passando para 600 pedidos por ano.
Em matéria de acolhimento dos requerentes em Portugal, enquanto Estado-Membro (EM) da União Europeia (UE), foram transpostas para o ordenamento jurídico nacional[3] a Diretiva 2003/9/CE[4] e a Diretiva 2013/33/EU[5], respetivamente, na Lei 27/2008[6], de 30 de junho, e alterada pela Lei 26/2014[7], de 05 de maio.
Para que tenha garantidas condições de vida digna mínimas, o requerente de asilo – “um estrangeiro ou apátrida que apresentou um pedido de asilo que ainda não foi objeto de decisão definitiva[8]” – tem de ser abrangido por políticas de acolhimento[9]. A análise incidirá, especialmente, sobre quais tipos de condições materiais de acolhimento a Lei de Asilo portuguesa prevê.
2 – Direitos do requerente no âmbito das condições de acolhimento em Portugal[10]
Devem os países garantir as condições de acolhimento a que são obrigados, definidas como as que são fundamentais para o funcionamento de um procedimento de asilo justo e eficiente, em que o requerente esteja física e mentalmente preparado para lidar com todo o processo[11]. Desde o momento do pedido até à decisão final do pedido de proteção internacional, devem ser asseguradas as condições mínimas de acolhimento[12], que permitam a dignidade pessoal dos requerentes, satisfazendo as suas necessidades de carácter mais básico
Na altura do pedido, o requerente deve ser informado dos seus direitos e obrigações numa língua que compreenda ou seja razoável presumir que compreenda. As informações versam sobre : os pressupostos procedimentais exigidos na apreciação do pedido e da sua tramitação; o contacto das entidades que os podem apoiar ou informar quanto às condições de acolhimento; aos pressupostos do direito a condições gratuitas ou mais favoráveis de acesso à assistência jurídica a quem não possui rendimentos suficientes; e aos seus direitos na recolha dos seus dados dactiloscópicos. Os requerentes devem ter[13], até três dias após registo, uma declaração comprovativa de apresentação do pedido.
Ao longo do procedimento de asilo, o requerente pode beneficiar de: intérprete sempre que necessário; aconselhamento jurídico gratuito; apoio judiciário; esclarecimentos de informações sobre o estatuto do seu processo ou sobre a admissibilidade do seu pedido; confidencialidade quanto ao processo e os seus procedimentos; e dispensa de qualquer taxa na emissão ou renovação dos seus documentos. Os requerentes devem[14] ter a possibilidade de comunicar com a sua família, os seus representantes legais, ou os seus representantes no ACNUR(s.a.) e no CPR(s.a.).
2.1 Requerentes com necessidades de acolhimento especiais[15]
A lei portuguesa [16] define “requerente com necessidade de garantias processuais especiais”, pela identificação[17] dos requerentes vulneráveis e suas necessidades.
O CPR, vários Comités da ONU(s.a.) como o dos Direitos Humanos[18], dos Direitos da Criança[19] e Contra a Tortura[20], manifestaram que em Portugal há várias lacunas na identificação sistemática e registo desses requerentes vulneráveis, como de crianças desacompanhadas e separadas no país, de vítimas de tortura e de vítimas de tráfico de pessoas. Relativamente ao país, foi alegado pelos Comités: não existirem mecanismos específicos, procedimentos operacionais padrão, ou unidades em vigor; a falta de formação dos agentes da lei e de outros, incluindo sobre identificação de pessoas vulneráveis; atrasos no processo de emissão de autorizações de residência para as vítimas. Foi recomendada que houvesse uma formação adequada aos juízes, aos procuradores, aos agentes da lei, aos funcionários da imigração e ao pessoal que trabalhe em todas as instalações de acolhimento; e que após identificassem destas pessoas vulneráveis, garantir o que as suas necessidades especiais no processo são efetivamente satisfeitas.
2.2 Apoios sociais aos requerentes em Portugal[21]
Aos requerentes de asilo em situação de carência económica e social e aos membros da sua família são concedidos apoios sociais, com especial atenção às pessoas particularmente vulneráveis, assegurando-lhes o apoio, as condições materiais de acolhimento e os cuidados de saúde adequados.
Quando o requerente apresenta o seu pedido, devem ser-lhe proporcionadas tais condições, “que compreendem o alojamento, a alimentação, o vestuário e despesas de transporte, fornecidos em espécie, ou sob a forma de subsídios, ou de cupões ou de subsídios para despesas diárias” [22], de modo a garantir um nível de vida adequado, subsistente, e uma saúde física e mental. Ao requerente com recursos suficientes, pode ser exigida[23] alguma cobertura das despesas de apoio social. Caso se comprove que um requerente dispunha de meios suficientes para custear os apoios fornecidos, pode ser-lhe exigido o respetivo reembolso.
2.3. Direito ao alojamento[24]
O alojamento em espécie pode ser proporcionado aos requerentes em quaisquer instalações adaptadas para os acolher, desde que lhes sejam proporcionadas condições de vida dignas, por exemplo, no centro de instalação para requerentes, ou em centros de acolhimento, ou num estabelecimento que lhes seja equiparado. Deve-se proteger a unidade familiar, com o acordo dos requerentes, priorizando o seu reagrupamento, principalmente relativamente a menores ou requerentes com necessidades especiais de acolhimento. A transferência de alojamento só deve ocorrer se necessária para a boa tramitação do processo ou para melhorar as condições de alojamento.
O mecanismo de dispersar o alojamento dos requerentes foi bem-sucedido, segundo o Relatório Estatístico de Asilo 2020[25]. Este identifica alguns desafios como: a relutância dos requerentes em mudar da área de Lisboa para outras partes do país; a necessidade de afinar os critérios de distribuição; e discrepâncias na capacidade de resposta dos serviços locais de Segurança Social.[26]
Os requerentes em Portugal têm acesso a condições de vida adequadas, no entanto, apesar das revisões políticas nesse sentido, o CPR[27] tem vindo a criticar que a qualidade do apoio fica condicionada devido a casos sistemáticos de sobrelotação de alojamento. Esta organização verificou que há dificuldades em assegurar habitações com condições, principalmente na área de Lisboa e, atualmente, noutras zonas do país.
A pandemia de COVID-19 veio aumentar tais insuficiências, mesmo com planos de contingência para as instalações. A Associação Crescer, que presta apoio a pessoas vulneráveis, relata que em 2020 teve um número crescente de requerentes a contactá-la devido à falta de alojamento adequado e situação de desemprego.
2.4. Acesso à educação e ao mercado de trabalho[28]
Os menores devem ter garantias de acesso à educação, semelhantes às dos nacionais, não podendo a sua restrição durar mais do que 3 meses. Se for impossível, devem ser disponibilizadas outras modalidades de ensino ou cursos preparatórios.
A partir da concessão da autorização de residência provisória, é assegurado o acesso dos requerentes ao mercado de trabalho português, a programas de emprego, formação profissional e de aprendizagem da língua portuguesa.
O direito ao emprego é apenas restringido no acesso a certas categorias do setor público. Se o requerente entrar em Portugal com permissão de exercer uma atividade profissional, está automaticamente autorizado.
Analisando os relatórios do CPR[29], verifica-se que, para além das lacunas na efetiva prestação das redes de apoio, os requerentes têm dificuldades de ter formação certificada por, por vezes, não conseguirem comprovar qualificação prévia; de acesso ao mercado de trabalho devido à concorrência em alguns setores, que acaba por priorizar nacionais ou cidadão da EU; além de algum receio por parte dos empregadores em contratar requerentes de asilo, cuja autorização de residência tenha uma validade limitada a 6 meses.
Em termos burocráticos, existem entraves, como: na obtenção de reconhecimento de diplomas; a demora na emissão do título de residência provisória; a demora para a concessão número da segurança social ou de identificação fiscal. Importa mencionar que número de identificação fiscal é obrigatório para a inscrição em diversas atividades, tais como o registo no IEFP, para busca de emprego e participação em formação profissional.
A pandemia desafiou o desenvolvimento de cursos por parte do CPR e do IEFP, quer por uma redução de financiamento, quer quanto à logística nas salas de aula para cumprir as regras de distanciamento social no ensino presencial, quer quanto ao acesso e à utilização de equipamento e recursos necessários no ensino à distância.
2.5. Direito ao acesso à saúde[30]
Em Portugal, é reconhecido aos requerentes e respetivos membros da família o acesso ao Serviço Nacional de Saúde. São assegurados, ainda, cuidados de saúde adequados aos que se integrem nos grupos de pessoas particularmente vulneráveis. Importa mencionar que os requerentes se os beneficiários de proteção internacional estão isentos do pagamento de taxas moderadoras[31].
Verifica-se que a generalidade destes migrantes[32], no seu país de origem e ao longo das rotas migratórias atravessadas, passaram por condições que os deixaram numa numa situação de saúde mais vulnerável, física e/ou psicologicamente.
Não interferindo no procedimento do pedido, mas antes por razões de saúde pública, pode ser exigido que se submetam a um exame médico para atestar que não sofrem de nenhuma doença infeciosa ou parasitárias contagiosa (ex: Covid-19).
3 – Conclusão
O crescente fluxo de migrantes a partir de 2015 obrigou a uma maior cooperação europeia na gestão do acolhimento de requerentes de asilo. Para que os requerentes tenham uma existência digna, devem ser proporcionadas as condições materiais de acolhimento mínimas e essenciais.
Apesar dos esforços em garantir as condições mínimas de acolhimento, prevalecem as dificuldades na aprendizagem da língua portuguesa – devido ao número de cursos certificados oferecidos e aos entraves burocráticos para as inscrições –, no reconhecimento de diplomas e competências (além de experiências profissionais prévias), no acesso ao sistema de saúde isento de pagamento de taxas moderadas e no acesso ao mercado de trabalho (mais especificamente, na contratação).
Assim, mais políticas públicas e advocacy colaborativo
entre instituições públicas e privadas devem ser postos em prática a fim de que
se possa garantir o efetivo e real acesso às condições mínimas de acolhimento a
requerentes de asilo em Portugal.
FORMA DE CITAR:
A.M.C. CUNHA, As condições de acolhimento de requerentes de asilo em Portugal, NOVA Refugee Clinic Blog, Junho 2021, disponível em <https://novarefugeelegalclinic.novalaw.unl.pt/?blog_post=as-condicoes-de-acolhimento-de-requerentes-de-asilo-em-portugal>
[1]Jurista licenciada pela Universidade do Minho. Mestranda em International and European Law na NOVA School of Law, no ano de dissertação. Faz parte da equipa da NOVA Refugee Legal Clinic desde fevereiro de 2020
[2]DAMAS DE MATOS, Ana. Finding their way, The integration of refugees in Portugal. Paris: OECD (s.a.), 2019. Disponível em: <URL: https://www.oecd.org/els/mig/finding-their-way-the-integration-of-refugees-in-portugal.pdf>
[3]COSTA, Paulo; SOUSA, Lúcio. A evolução do direito de asilo e regimes de proteção a refugiados em Portugal. Lisboa: Centro de Estudos Judiciários, setembro 2016.ISBN: 978-989-8815-30-9. Disponível em: <URL: https://core.ac.uk/download/pdf/303043704.pdf>
[4]Diretiva 2003/9/CE do Conselho; Jornal Oficial da UE, L 031 de 06/02/2003
[5]Diretiva 2013/33/UE do Parlamento Europeu e do Conselho; Jornal Oficial da EU, L 180/96
[6]Lei nº 27/2008; Diário da República n.º 124/2008, Série I de 2008-06-30
[7]Lei nº 26/2014. Diário da República, n.º 85/2014, Série I de 2014-05-05. Procede à alteração à Lei n.º 27/2008, de 30 de junho
[8]Decisão definitiva “sobre o pedido de proteção internacional, insuscetível de recurso” vide art. 2º/1/g) da Lei 27/2008, alterada pela Lei 26/2014
[9]Pedido de asilo Art. 2º/1/s) da Lei 27/2008
[10]SEF(s.a.). Guia do Requerente de asilo. Gabinete de Asilo e Refugiado, Portugal. Disponível em: <URL: https://www.sef.pt/pt/Documents/Guia_Asilo.pdf>
[11] CERE (s.a.). Posição sobre o Acolhimento de Requerentes de Asilo. Junho de 1997. Disponível em: http://www.cidadevirtual.pt/cpr/integra/sep6.html
[12]Condições de acolhimento vide art. 2º/1/c), art. 49º e Secção II da Lei 27/2008 alterada pela Lei 26/2014
[13]Art. 11º e 14º da Lei 27/2008
[14]Art. 59/1/c) da Lei 27/2008
[15] CPR (s.a.). Country Report: Special reception needs of vulnerable groups. Last updated: 21/05/21. Disponível em: <URL: https://asylumineurope.org/reports/country/portugal/reception-conditions/special-reception-needs-vulnerable-groups/>
[16]Lei 27/2008, alterada pela Lei 26/2014: “deve ser avaliada a necessidade de promoção de garantias processuais especiais para os requerentes cuja capacidade de exercer direitos e cumprir obrigações se encontre limitada por força das circunstâncias pessoais, designadamente em virtude da sua idade, sexo, identidade sexual, orientação sexual, deficiência ou doença grave, perturbação mental, por terem sido vítimas de tortura, violação ou outras formas graves de violência psicológica, física ou sexual” vide 17º-A(1); requerente com necessidades de acolhimento especiais é “uma pessoa vulnerável” que tenha sido sujeita a “formas graves de violência psicológica, física ou sexual”, que “carece de garantias especiais a fim de usufruir dos direitos e cumprir as obrigações previstas” vide art. 1º/ag), 56º/2, e 77º; Requerente com necessidade de garantias processuais especiais é aquele “cuja capacidade de exercer os direitos e cumprir as obrigações previstos na presente lei é limitada por força de circunstâncias pessoais”, vide art. 2º/1/af)
[17] CPR(s.a.). Country Report: Identification. Last updated: 21/05/21Portuguese Refugee Council. Disponível em: <URL: https://asylumineurope.org/reports/country/portugal/asylum-procedure/guarantees-vulnerable-groups/identification/>
[18] Comitê de Direitos Humanos da ONU. Concluding Observations on the fifth periodic report of Portugal. 28 abril 2020. CCPR/C/PRT/CO/5. Disponível em: <URL: https://bit.ly/2Q1ftn8>
[19] Comité dos Direitos da Criança, Concluding Observations on the fifth sixth periodic report of Portugal. 9 de dezembro 2019. CRC/C/PRT/CO/5-6. Disponível em: <URL: https://bit.ly/2G1F07z>
[20] Comité Contra a Tortura, Concluding Observations on the seventh periodic report of Portugal, CAR/C/PRT/CO/7, 18 dezembro 2019, Disponível em: <URL: https://bit.ly/2G1F07z>
[21]Art. 51º da Lei 27/2008
[22]Art. 2º/1/d) da Lei n.º 27/2008
[23]Art. 56º da Lei 27/2008, alterada pela Lei 26/2014
[24]Art. 51º/2, 57º/2 e 59º da Lei 27/2008 alterada pela Lei 26/2014
[25] OM(s.a.). Entrada, Acolhimento e Integração de Requerentes e Beneficiários de Protecção Internacional em Portugal: Relatório Estatístico do Asilo 2020. Maio 2020. Disponível em: <https://bit.ly/2MGYtB9, p 141-142
Comitê de Direitos Humanos da ONU. Concluding Observations on the fifth periodic report of Portugal. 28 abril 2020. CCPR/C/PRT/CO/5. Disponível em: <URL: https://bit.ly/2Q1ftn8>
CPR(s.a.). Country Report: Special reception needs of vulnerable groups. Last updated: 21/05/21. Disponível em: <URL: https://asylumineurope.org/reports/country/portugal/reception-conditions/special-reception-needs-vulnerable-groups/>
[26] CPR(s.a.). Country Report: Provision of information on reception. Last updated: 21/05/21. Disponível em: <URL: https://asylumineurope.org/reports/country/portugal/reception-conditions/information-asylum-seekers-and-access-reception-centres/provision-information-reception/
[27] CPR(s.a.). Country Report: Conditions in reception facilities. Last updated: 21/05/21. Disponível em: <URL: https://asylumineurope.org/reports/country/portugal/reception-conditions/housing/conditions-reception-facilities/
[28]Art. 53º/1, 54º, 55º, 61º/4, 70º e 71º da Lei 27/2008 alterada pela Lei 26/2014
[29] CPR(s.a.). Country Report: Access to the labour market. Last updated: 21/05/21. Disponível em: <URL: https://asylumineurope.org/reports/country/portugal/reception-conditions/employment-and-education/access-labour-market/>
[30]Art. 52º, 60º/7 e 73º da Lei 27/2008 alterada pela Lei 26/2014
[31] ACSS, Administração Central do Sistema de Saúde, Revisão de Categorias de Isenção e Atualização de valores das taxas moderadoras – Perguntas Frequentes (FAQ) http://www.acss.min-saude.pt/wp-content/uploads/2020/05/FAQ_taxas_moderadoras_maio2020.pdf
[32]ALMEIDA DE BRITO, Bruno; TELODE ARRIAGA, Miguel; GOUVEIA, Susana Margarida. Manual Apoio Psicossocial a Migrantes. Lisboa, dezembro 2015 (s.n.). ISBN: 978-989-8690-08-1. Disponível em: <URL: https://www.dge.mec.pt/sites/default/files/Projetos/Agenda_Europeia_Migracoes/Documentos/manual_apoio_psicossocial_a_migrantes.pdf>.
GOMES DE COUSA, Lúcio Manuel. Percursos de inserção de refugiados em Portugal: sós ou acompanhados?: Um estudo sobre as dificuldades de inserção de refugiados em Portugal. Lisboa, 1999.Dissertação de Mestrado em Relações Interculturais na Universidade Aberta