Direito ao trabalho: a especial proteção concedida aos refugiados
Jean Cajaty[1]
Resumo
É pacífico afirmar que a relevância do trabalho não se traduz apenas no campo económico, mas, antes de tudo, no seu papel como um importante mecanismo de integração nas sociedades contemporâneas. Como bem aponta o professor Bruto da Costa, “Estar desempregado, (por exemplo), não é só estar privado da fonte normal de rendimento. Também é perder um dos vínculos principais de ligação à sociedade, à rede de relações interpessoais que o emprego proporciona e, ainda, ao sentimento, que do mesmo advém, de participar na vida económica do país”[3]. Assim sendo, o desemprego gera consequências tanto a nível social quanto psicológico[4].
Neste sentido, reconhecendo a especial relevância que a legislação trabalhista possui na sociedade atual, este artigo irá, ab initio, traçar um mapa geral dos mecanismos jurídicos garantes do direito ao trabalho, para depois, com mais ênfase, abordar os dispositivos especiais de proteção aos refugiados.
Palavras Chave: Refugiados; direito ao trabalho; Convenção de Genebra; Lei do Asilo; Declaração Universal dos Direitos Humanos.
“[O direito ao trabalho] é um produto tardio da Revolução Industrial, tendo nascido em estreita ligação com o advento, e posterior desenvolvimento, de um novo sistema económico: o capitalismo.”[2]
A universalidade do direito ao trabalho está plasmada no art. 23.º da Declaração Universal dos Direitos Humanos (DUDH). Dele, podemos retirar quatro princípios norteadores: princípio do direito ao trabalho (n.º 1), princípio do salário igual (n.º 2), princípio da remuneração justa (n.º 3) e princípio da liberdade de associação (n.º 4). Não sendo o objetivo principal deste trabalho, abordar-se-á superficialmente cada um deles.
O primeiro, ao usar a palavra “indivíduo”, exclui qualquer distinção entre cidadãos e não-cidadãos, para além de proibir expressamente qualquer tipo de trabalho forçado ou infantil. Mais, estabelece que todos têm o direito de escolher o seu emprego, impedindo que o Estado aplique restrições infundadas.
Relativamente ao segundo, note-se que a expressão “salário igual por trabalho igual”, contrariu sensu, estatui que diferenças serão admitidas quando o trabalho, considerado no seu todo, não for totalmente semelhante – seja pela carga horária, natureza, etc. -. Contudo, jamais serão admitidas discrepâncias salariais fundadas em discriminações não toleráveis em uma sociedade plural e democrática – e.g, quanto à cor, etnia, sexo, entre outras -.
Por seu turno, o número 3 estabelece o princípio da remuneração justa: isto é, a remuneração deve permitir ao trabalhador e à sua família “uma existência conforme com a dignidade humana, e completada, se possível, por todos os outros meios de proteção social”. Trata-se, justamente, da ponderação encabeçada pelo Estado, entre os interesses dos empregadores (visto que as empresas normalmente tendem a pagar o mínimo possível) e dos trabalhadores, que deve ser feita à luz deste princípio e dos limites socioeconômicos de cada sociedade[5].
Já o número 4, por fim, reconhece a importância dos sindicatos na defesa dos trabalhadores face aos empregadores e aos órgãos públicos, garantindo a independência daqueles em relação a estes, de forma a evitar qualquer ingerência do Estado nos seus interesses[6].
Ainda no domínio internacional, apresenta-se de extrema relevância a Organização Internacional do Trabalho (OIT), criada em 1919. Desde então, tem promovido a melhoria das condições de trabalho, para homens e mulheres, alicerçando-se nos princípios da equidade e dignidade da pessoa humana[7]. Para tal, conta com um leque muito vasto de Convenções Internacionais, avultando-se: a Convenção da OIT n.° 1, sobre a Duração do Trabalho (indústria) (1919); a Convenção da OIT n.º 29, sobre Trabalho Forçado ou Obrigatório (1930); Convenção da OIT n.º 122, sobre Política de Emprego (1964); Convenção da OIT n.º 142, sobre Orientação e formação Profissional (1977); Convenção da OIT n.º 100, sobre Igualdade de Remuneração (1953), entre outras[8].
A nível europeu, por força do art. 153.º do Tratado Sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), observa-se um grande esforço por parte da União em melhorar as condições de trabalho dos seus cidadãos. Para tanto, recorre à adoção de diretivas[9], traçando condições mínimas, que, muitas vezes, são alargadas pelos Estados-Membros[10]/[11].
Entre nós, ganham especial relevância a Constituição da República Portuguesa (CRP) e, infra constitucionalmente, o Código do Trabalho (CT). Quanto à primeira, a defesa dos direitos dos trabalhadores pode ser vista, de forma geral, nos seguintes artigos: art. 44.º (a liberdade de circulação de trabalhadores e de emigração)[12]; art. 47.º (liberdade de escolha da profissão); art. 58.º (o direito ao trabalho); art. 59.º (os direitos dos trabalhadores), etc. Já o segundo abrange todas as relações contratuais empregatícias, definindo os princípios, os direitos e os deveres aplicáveis às relações laborais subordinadas.
Proteção Internacional concedida aos refugiados
Passada essa breve introdução, estudar-se-ão as disposições jurídicas protetivas dos refugiados quanto ao direito ao trabalho.
A Convenção de Genebra de 1951 (CG) apresenta-se como base normativa para a proteção dos refugiados. Na sua gênese, possuía grandes limitações – com destaque para o limite temporal, que circunscrevia o âmbito subjetivo do Diploma apenas àqueles considerados refugiados “em consequência dos acontecimentos ocorridos antes de 1º de janeiro de 1951”. Assim, visando aumentar o seu âmbito de aplicação, surge o Protocolo de 1967, que elimina os limites espácio-temporais contidos neste diploma[13].
Quanto às normas referentes ao direito do trabalho, importa referir os artigos 17.º (“Profissões assalariadas”), 18.º (“Profissões não assalariadas”), 19.º (“Profissões Liberais”) e art. 24.º (“Legislação do trabalho e previdência social”), os quais serão pormenorizados nos próximos parágrafos.
O princípio do tratamento mais favorável surge, em primeiro lugar, como corolário do artigo 17.°, que é aplicável, conforme o disposto no n.º 1, aos refugiados que residam legalmente naquele território[14]. Esse parágrafo, foi incluído na Convenção, após uma proposta de alteração feita por um delegado francês[15]. Sua ratio assenta no facto de o refugiado, por não ter mais ligações com o seu país de origem, não poder esperar alguma intervenção governamental a seu favor. Mais a mais, por estarem em uma situação de fragilidade, é razoável afirmar que não podem estar sujeitos às mesmas regras aplicáveis à globalidade dos estrangeiros. Destarte, se alguma lei nacional institui, por exemplo, uma remuneração superior a um grupo de estrangeiros, esta deve também ser aplicável aos refugiados.
Para além do mais, deve-se ressaltar que o n.º 2 apenas é aplicável às medidas referentes à proteção do mercado de trabalho nacional[16]. Quer isto dizer, que estão excluídas deste preceito, aquelas que têm como objetivo a proteção de outros bens nacionais, como, por exemplo, a exclusividade de acesso a certos cargos políticos concedida aos nacionais.
Relativamente ao art. 19.° (“Profissões liberais”), apresentam-se como condições de invocação deste que (i) o refugiado resida regularmente no território de um Estado Contratante, (ii) que possua um diploma (iii) e que este seja reconhecido pelo Estado em questão. Ademais, apesar da palavra “diploma” não ter sido definida pela Convenção, parece evidente que o seu conceito abrange qualquer exame, grau ou curso obrigatório para o exercício de uma função[17]/[18].
Por fim, o artigo 24.º (“Legislação do trabalho e segurança social”), à semelhança dos anteriormente citados, estatui a igualdade de tratamento entre os refugiados e os nacionais, sendo aplicável somente aos refugiados que residem legalmente naquele território[19]. Como foi apontado no projeto de comentários ao Secretariado[20]/[21], “a colocação de estrangeiros e trabalhadores nacionais em pé de igualdade não só atende às demandas de equidade, mas está no interesse dos assalariados nacionais que poderiam ter medo de que a mão de obra estrangeira, sendo mais barata do que a sua, tenha preferência”.
A alínea b) do número 1 concede igualdade de tratamento (entre refugiados e nacionais) relativamente às regras da previdência social do Estado Contratante. Destarte, havendo, no Estado Contratante, normas relacionadas à previdência aplicáveis a nacionais e outras diferentes a estrangeiros, aplicar-se-ão aos refugiados as primeiras, visto que, à partida, serão mais favoráveis[22].
O número 2 introduz uma prescrição muito interessante: o beneficiário das prestações devidas em consequência do falecimento de um refugiado terá acesso ao benefício mesmo residindo fora do território do Estado contratante[23]. Ora, tal disposição autonomiza a proteção daqueles face às disposições jurídicas relativas aos nacionais. Por outras palavras, independentemente da lei do Estado Contratante adotar tal posição relativamente aos nacionais, os beneficiários podem usufruir desta proteção, mesmo residindo fora daquele território.
Já o número 3, por sua vez, ao estender aos refugiados o benefício dos acordos que firmaram ou venham a firmar entre si, acerca da manutenção dos direitos adquiridos ou em curso de aquisição em matéria de segurança social, abrange todos os acordos bilaterais ou multilaterais celebrados entre os Estados Contratantes. Todavia, aplica-se somente aos direitos adquiridos ou em curso de aquisição nos Estados signatários da Convenção. Para além disso, a parte final do número 3 parece indicar que os refugiados devem ser tratados do mesmo modo que os nacionais[24].
Por último, o número 4, na sua primeira formulação, entrou em vigor com o objetivo de afastar aquelas situações em que o refugiado fosse prejudicado pela sua posição de inferioridade gerada pela rutura dos vínculos com o seu país de origem, abrangendo os benefícios gerados por acordos bilaterais entre este e o Estado de residência[25]. Na sequência de uma proposta do Reino Unido, o parágrafo passou a abranger não só os acordos entre o país de origem e o Estado Contratante, mas qualquer acordo celebrado entre este e um Estado não Contratante[26].
O caso português
Portugal, nos seus longos anos sob o obscurantismo gerado pela ditadura salazarista, isolou-se completamente da comunidade internacional, indo em sentido contrário às vicissitudes jurídicas vivenciadas naquela época. No entanto, tal postura veio a mudar com a entrada em vigor da Constituição de 1976[27], que – dentre outros direitos – estatui, em seu art. 33º (anterior art. 22º), a garantia ao “direito de asilo aos estrangeiros e aos apátridas perseguidos ou gravemente ameaçados de perseguição, em consequência da sua atividade em favor da democracia, da libertação social e nacional, da paz entre os povos, da liberdade e dos direitos da pessoa humana” – diploma que entrou em vigor um ano depois de Portugal ter aderido ao Protocolo Adicional de Nova Iorque, em 1975[28].
Infra constitucionalmente[29], destaca-se a Lei de Asilo (Lei n.º 27/2008), que estabelece as condições e procedimentos de concessão de asilo ou protecção subsidiária e os estatutos de requerente de asilo, de refugiado e de proteção subsidiária. Desse diploma, extrai-se três formas de proteção internacional: asilo político/constitucional (art. 3.º, nº 1); asilo convencional (art. 3.º, nº 2) e proteção subsidiária (art. 7º, nº 1).
De acordo com a LA, no momento do pedido de asilo, averiguar-se-á “se o requerente preenche as condições para beneficiar do estatuto de refugiado e, caso não preencha, se é elegível para proteção subsidiária” – art. 10.º, n.º 2 da LA. A relevância dessa distinção pode ser encontrada, por exemplo, no art. 67.º deste mesmo diploma: enquanto o estatuto de refugiado concede uma autorização de residência válida por 5 anos (n.º 1), o estatuto de proteção subsidiária garante uma autorização de residência com uma validade de 3 anos (n.º 2). No entanto, no que se refere ao acesso ao mercado de trabalho nacional, a distinção já não revela na medida em que este é assegurado, nos termos da lei geral (leia-se CT), aos requerentes de asilo ou de proteção subsidiária a quem já foi emitida Autorização de Residência Provisória (ARP).
Mais a mais, o referido diploma prevê, no art. 54.°[30], o acesso dos requerentes de asilo ao mercado de trabalho, concedido após a emissão da ARP[31] e a admissão ao procedimento regular. Quanto a estes, cumpre traçar alguns esclarecimentos.
Por força do art. 20.°, número 1, o Diretor do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (SEF) tem 30 dias para tomar uma decisão sobre a admissibilidade do pedido de asilo. Se for considerado admissível, procede-se à fase de instrução[32], na qual é possível acrescentar mais informações sobre o processo. Neste período, é concedida uma ARP ao requerente de asilo, válida por seis meses[33]. No processo de instrução, nos termos do art. 28.°, n.° 2, o SEF[34] dispõe de 6 meses – podendo, em casos de especial complexidade, estender-se até 9 meses -, devendo, findo o prazo, elaborar uma proposta fundamentada de concessão ou recusa de proteção internacional[35]/[36]/[37].
Com efeito, após a decisão de admissibilidade – encabeçada pelo Diretor do SEF – e a emissão da ARP, o requerente de asilo estará dotado dos mesmos direitos concedidos aos nacionais em matéria trabalhista[38]/[39], com exceção das limitações impostas pelo art. 15.°, número 2, da CRP (as designadas “autorestrições constitucionais”)[40].
Conclusão
Com base em todo o exposto, chega-se à conclusão de que o direito ao trabalho possui uma multiplicidade de normas que visam sua garantia e proteção, tanto a nível nacional quanto internacional. Relativamente aos refugiados, a proteção deve ser ainda mais alargada, uma vez que se encontram numa situação de fragilidade face aos outros trabalhadores nacionais e estrangeiros. Neste sentido, a Convenção de Genebra de 1951, apesar das suas limitações espácio-temporais[41], apresenta-se hoje como pedra angular na proteção dos direitos dos refugiados. Todavia, compete justamente aos Estados Contratantes estabelecer políticas que visem, não só a garantia dos direitos previstos pelos diplomas internacionais já referidos, mas também a atenuação dos problemas específicos enfrentados pelos refugiados nos seus territórios[42].
No contexto específico europeu, a UE tem desempenhado um papel fundamental, através da adoção de diretivas que visam a implementação de condições de trabalho dignas para todos os trabalhadores, as quais são naturalmente extensíveis aos refugiados autorizados a trabalhar nos territórios dos respetivos Estados-Membros.
Em Portugal, a Lei de Asilo afigura-se como principal instrumento regulador do procedimento de asilo e de proteção subsidiária. Neste sentido, destaca-se a proteção concedida ao requerente de asilo na fase de instrução, uma vez que não precisará esperar o término do processo para ter acesso ao mercado de trabalho, bastando uma decisão pela admissibilidade do pedido de asilo por parte do Diretor do SEF e a emissão da Autorização de Residência Provisória.
FORMA DE CITAR:
J. CAJATY, Direito ao trabalho: a especial proteção concedida aos refugiados, NOVA Refugee Clinic Blog, June 2021, disponível em <https://novarefugeelegalclinic.novalaw.unl.pt/?blog_post=direito-ao-trabalho-a-especial-protecao-concedida-aos-refugiados>
[1] Aluno de Licenciatura em Direito da Nova School of Law. É também Presidente do Núcleo de Estudantes Internacionais e aluno voluntário da Pro Bono.
[2] Amado, João Leal. Contrato de Trabalho, Noções Básicas. Coimbra, Coimbra Editora, 2016, p. 14.
[3] Cfr. Costa, Alfredo Bruto da. Exclusões Sociais, Fundação Mário Soares- Colecção Cadernos Demográficos. Lisboa, Gradiva.
[4] Cfr. Caleiros, Jorge Manuel Alves.Para além dos números – as consequências pessoais do desemprego. Coimbra, 2011.
[5] No nosso caso, à título de curiosidade, o Estado português possui um dos salários mais baixos dentre os países da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE). Cfr. https://data.oecd.org/earnwage/average-wages.htm
[6] Cfr. o Parecer n.º 1/2018 da Procuradoria Geral da República publicado em Diário da República n.º 62/2019, Série II de 2019-03-28, pesquisável em https://dre.pt/pesquisa/-/ search/121698868/details/normal?l=1.
[7] Cfr. Henriques, Marina Pessoa. DESAFIOS À REGULAÇÃO INTERNACIONAL DAS RELAÇÕES LABORAIS: A OIT E O CASO PORTUGUÊS. Coimbra, 2009; e https://www.ilo.org/lisbon/visita-guiada/WCMS_650776/lang–pt/index.htm (visto em maio de 2021).
[8] Cfr. DECLARAÇÃO UNIVERSAL DOS DIREITOS HUMANOS CONVENÇÃO EUROPEIA DOS DIREITOS HUMANOS – Anotações pelos Estudantes da Faculdade de Direito da Universidade do Porto. FDUP, Porto, 2019.
[9] Como é bem sabido, as diretivas são atos legislativos de competência do Parlamento Europeu cuja finalidade é fixar objetivos a serem seguidos por todos os Estados-Membros, dando a estes flexibilidade quanto à forma da sua transposição (i. é, em relação aos meios e/ou métodos utilizados para alcançar os objetivos traçados).
[10] Cfr. Diretiva 20191152 e Diretiva 2014/67.
[11] Neste contexto, em 2016, foi criado o Centro Europeu de Especialização (CEE), cujos objetivos basilares resumem-se em fomentar o debate sobre questões relacionadas com o direito do trabalho e assistir à Comissão no que toca à correta aplicação das supra referidas normas nos Estados-Membros
[12] Cfr. Ramalho, Maria do Rosário Palma. Direito do Trabalho, Parte I – Dogmática Geral, 2ª edição. Almedina, 2009, p. 165
[13] Mais a mais, vislumbra-se outros diplomas de proteção aos refugiados, destacando-se: a Convenção da Organização de Unidade Africana de 1969 (Convenção da OUA) e a Declaração de Cartagena de 1984 – Cfr. Meca, Maria Espírito Santo Isaac. A CEDH ENQUANTO INSTRUMENTO DE PROTEÇÃO COMPLEMENTAR DO DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS. Porto, 2014, p. 18.
[14] Cfr. Art. 17.º, n.º 1 da CG: “Os Estados Contratantes concederão a todos os refugiados que residam regularmente nos seus territórios o tratamento mais favorável concedido, nas mesmas circunstâncias, aos nacionais de um país estrangeiro no que diz respeito ao exercício de uma actividade profissional assalariada.”
[15] Cfr. COMMENTARY ON THE REFUGEE CONVENTION 1951 ARTICLES 2-11, 13-37 Published by the Division of International Protection of the United Nations High Commissioner for Refugees 1997. Geneva, 1997, p. 44 e ss.
[16] Cfr. Art. 17.º, n. º 2 da CG: “Em todo o caso, as medidas restritivas aplicadas aos estrangeiros ou ao emprego de estrangeiros para protecção do mercado nacional do trabalho não serão aplicáveis aos refugiados que já estavam dispensados delas à data da entrada desta Convenção em vigor pelo Estado Contratante interessado ou que preencham uma das condições seguintes: (a) Ter três anos de residência no país; (b) Ter por cônjuge uma pessoa com a nacionalidade do país de residência. Nenhum refugiado poderá invocar o benefício desta disposição se tiver abandonado o cônjuge; (c) Ter um ou mais filhos com a nacionalidade do país de residência.”
[17] Ibidem, p. 41 e ss.
[18] Relativamente ao termo “profissões liberais”, por ser demasiado vago, deve-se considerar aquelas que são tradicionalmente consideradas como tal: advogados, engenheiros, veterinários, etc.
[19] Cfr. Art. 24.º, n. º 1 da CG: “1. Os Estados Contratantes concederão aos refugiados que residam regularmente nos seus territórios o mesmo tratamento que aos nacionais no que diz respeito às matérias seguintes (…).”
[20] Ibidem, p. 53.
[21] Cfr. https://unric.org/pt/o-que-fazemos/
[22] Para exemplificar esta situação, analisar-se-á a Lei de Pensão Norueguesa de 6 de julho de 1957. Segundo esta, o cidadão com 70 anos tem direito a pensão, se residiu no país ou num navio norueguês nos últimos 5 anos. Por outro lado, os estrangeiros apenas terão direito à pensão se possuírem 15 anos de residência, devendo obrigatoriamente ter vivido na Noruega nos últimos 5 anos anteriores à formulação do pedido. Aqui, para efeitos da al. b) do n. º 1 do art. 24.º, o refugiado gozará do primeiro regime mais favorável – Cfr. COMMENTARY ON THE REFUGEE CONVENTION 1951 ARTICLES 2-11, 13-37 Published by the Division of International Protection of the United Nations High Commissioner for Refugees 1997. Geneva, 1997, p. 54.
[23] Cfr. art. 24.º, n. º 2 da CG: “2. Os direitos a prestação criados pelo falecimento de um refugiado, em consequência de um acidente de trabalho ou de uma doença profissional, não serão afectados pelo facto de o beneficiário desse direito estar fora do território do Estado Contratante.”
[24] Cfr. art. 24.º, n.º 3 da CG: “Os Estados Contratantes alargarão aos refugiados o benefício dos acordos que firmaram ou venham a firmar entre si, acerca da manutenção dos direitos adquiridos ou em curso de aquisição em matéria de segurança social, desde que os refugiados reúnam as condições previstas para os nacionais dos países signatários dos acordos em questão.
[25] Para fundamentar esta redação inicial, um delegado belga usou o seguinte exemplo:“Se um mineiro tivesse trabalhado por 10 anos na Polónia e 20 na França, ao abrigo do acordo bilateral existente entre esses países, a Polónia pagaria um terço e a França dois terços de sua pensão. Se o mineiro se tornasse um refugiado, no entanto, a Polónia dificilmente poderia ser solicitada a pagar a sua parte […]. O mineiro, portanto, receberia na França apenas os dois terços que esse país se comprometeu originalmente a pagar.
[26] Ibidem, p. 57.
[27] Contudo, o escopo da proteção constitucional circunscreve-se ao asilo por motivos políticos, não abrangendo os casos de perseguição de natureza não política – como, e.g, pela raça, religião, etc – cfr. Miranda, Jorge. Direito de asilo e refugiados na ordem jurídica portuguesa – 2ª edição, Lisboa, p. 8 e ss.
Cfr. Silvestre, Filipa Catarina Leitão Francaria. Um olhar sobre a imprensa: Representações sobre os requerentes de asilo e refugiados em Portugal. Lisboa, 2011, p. 30.
[29] Para mais, v. https://www.parlamento.pt/Legislacao/Paginas/Leis_area_Imigracao.aspx#RSST; e https://cpr.pt/legislacao, visto pela última vez em maio de 2021.
[30] Cfr. João Vasconcelos e Inês Carreirinho. Country Report: Portugal (Relatório AIDA) – CPR. Lisboa, 2018, p. 79.
[31] Para mais informações sobre o requerimento de asilo, Cfr., Carolina, Ana. As dificuldades de inserção dos refugiados e requerentes de asilo no mercado de trabalho português. Nova Refugee Clinic, Lisboa, 2021.
[32] Cfr. Art. 21°, número 1, da LA.
[33] Cfr. Art. 27°, número 1, da LA.
[34] Cfr. Art. 18° da LA.
[35] Cfr. Art. 29°, número 1, da LA.
[36] Nos termos do art. 29°, número 4, da LA, a proposta deverá ser enviada ao Ministro da Administração Interna (MAI).
[37] Contudo, nota-se que o diploma em apreço nada diz sobre os casos em que há incumprimento desse prazo; destarte, os requerentes de asilo apenas poderão recorrer às garantias gerais, nomeadamente aos Tribunais Administrativos, de forma a obrigar o órgão competente a emitir uma decisão dentro de um certo prazo.- cfr. Art. 129° do CPA.
[38] Cfr. Art. 71°, número 1, da LA.
[39] Cfr. Artigos 4º e 5° – que versa sobre a forma especial que o contrato de trabalho de um cidadão estrangeiro deve revestir – do Código do Trabalho.
[40] Ademais, importa também ressaltar que os candidatos ao mercado de trabalho terão direito a programas de apoio e formação profissional em condições a estabelecer pelos ministérios que tutelam a área em causa – cfr. Art. 55° da LA.
[41] Fazendo, como já foi dito, com que tenha de ser complementada por outros diplomas.
[42] Cfr. Stefania Eugenia Barichello e Luiz Ernani Bonesso de Araujo. Aspectos históricos da evolução e do reconhecimento internacional do status de refugiado – Conclusões finais. 2014.