A interoperabilidade dos sistemas de informação da UE e os direitos fundamentais dos nacionais de países terceiros
Priscila Azevedo[1]
Resumo: As fronteiras externas da União Europeia já não são mais apenas as fronteiras geográficas que conhecemos. Elas se transformaram em fronteiras digitais e estão em constante aprimoramento para controlar o fluxo migratório para que pessoas não desejadas não alcancem ou não permaneçam no território físico do Espaço Schengen.
A crescente digitalização do controle migratório e a interoperabilidade dos sistemas de informação trazem maior eficiência à gestão das fronteiras externas da União, porém também implicam em muitos questionamentos sobre o respeito aos direitos fundamentais dos nacionais de países terceiros, que já se encontra em uma posição vulnerável.
Palavras-chave: Fronteiras externas da União Europeia, Interoperabilidade, Direitos Fundamentais, Nacionais de Países Terceiros, Sistemas de Informação.
Introdução
O impacto do uso dos sistemas de tecnologia da informação na União Europeia nas áreas de migração e segurança sobre os direitos fundamentais dos nacionais de países terceiros (a seguir, NPT´s) ainda não é muito explorado na doutrina portuguesa. O presente blogpost pretende trazer algumas considerações sobre os riscos que os sistemas informáticos em larga escala da UE apresentam aos direitos fundamentais deste grupo.
Com um número cada vez maior de migrantes e requerentes de asilo no território europeu, sendo o ano de 2015 muito marcante no aprofundamento da política do controle das fronteiras externas devido à chamada “crise de refugiados”[2], é quase impossível pensar numa gestão de fronteiras[3] e de política migratória na UE sem o suporte da tecnologia e das bases de dados.
A tecnologia tem sido indispensável para atingir o objetivo do controle migratório, resultando num processo chamado “Digitalização da política migratória europeia”[4]. Essa digitalização transformou a tradicional noção de controle de fronteiras[5] num tipo de gestão de risco, numa gestão do fluxo migratório[6]. Devido às implicações nos direitos fundamentais do grupo alvo dessas bases de dados, a Agência dos Direitos Fundamentais da UE (FRA) tem vindo a trabalhar na questão da biometria e dos sistemas informáticos em larga escala da UE desde 2015[7].
Em 11 de Junho de 2019, dois Regulamentos sobre a Interoperabilidade na União Europeia[8] (doravante, os Regulamentos) entraram em vigor[9] e estabeleceram um quadro sobre a interoperabilidade dos sistemas de informação da UE no terreno da cooperação policial e judicial, migração de asilo, fronteiras e vistos. O principal objetivo é prevenir e combater a imigração irregular e melhorar a segurança dentro do Espaço de Liberdade, Segurança e Justiça da União. Os Regulamentos conferem um mandato para interligar a seguinte bases de dados: SIS, Eurodac, VIS, EES, ETIAS e ECRIS- TNC[10]
Estes seis sistemas possuem semelhanças fundamentais: são principalmente relacionados com NPT’s e recolhem tipos – por vezes, semelhantes – de dados biográficos e biométricos. Alguns deles foram criados com o propósito de gestão de fronteiras externas, enquanto outros foram originalmente construídos para fins de segurança. A figura abaixo[11] ilustra essa dinâmica.
Se por um lado há o intuito de promover o desenvolvimento de um sistema menos fragmentado[12], facilitando a cobertura e previsibilidade na partilha dos dados, provocando uma resposta mais rápida as possíveis ameaças externas e fortalecendo a ideia de uma `Security Union`[13], a interoperabilidade desses sistemas também irá impactar nos direitos fundamentais dos NPT´s.
i) Afinal, o que é interoperabilidade?
O conceito de interoperabilidade não é definido explicitamente nos instrumentos oficiais da UE, mas deve ser tecnicamente entendido como a “capacidade dos diferentes sistemas de informação para comunicar, trocar dados e utilizar o informações que foram trocadas”[14]. Em outros termos, a interoperabilidade deve ser entendida como um instrumento que permite que sistemas de informação falem uns com os outros e como uma ferramenta evolutiva que permite outras utilizações através a agregação de dados de diferentes fontes, ela irá possibilitar um acesso mais rápido à informação, a detecção de múltiplas identidades, facilitar os controles de identidade dos NPT’s e simplificar o acesso para fins de aplicação da lei[15].
A interoperabilidade, desde que seja implementada de forma prudente e no pleno respeito dos direitos fundamentais, pode ser uma ferramenta útil para lidar com as necessidades legítimas do controle das fronteiras externas e para contribuir para o desenvolvimento de uma partilha de informação eficaz e eficiente. Uma questão que não se pode ser deixada de lado na reflexão deste tema é que a decisão do legislador da UE de tornar os sistemas informáticos de grande escala interoperáveis não só afetará permanente e profundamente a sua estrutura e o seu modo de funcionamento, como também irá alterar a forma como os princípios jurídicos têm sido interpretados, marcando assim um “ponto de não retorno”[16].
Importante ainda destacar que para atingir o objetivo da interoperabilidade as referidas bases de dados são cruzadas em quatro novos componentes[17]: portal europeu de pesquisa (ESP); serviço partilhado de correspondências biométricas (BMS); repositório comum de dados de identificação (CIR) e o detetor de identidades múltiplas (MID). Não obstante serem chamados pelo Regulamento como competentes, esses novos componentes irão processar e armazenar os dados de forma estruturada, além disso, eles possuem novos objetivos, como a identificação de fraudes, que são não descritos nos sistemas já existentes na UE, o que prova que serão mais do que apenas acessórios aos sistemas da UE[18]. Apesar de também suscitarem discussões sobre implicações nos direitos fundamentais dos NPT´s, tais componentes não serão nosso objeto de estudo neste blogpost.
ii) Implicações nos direitos fundamentais dos NPT´s
Os sistemas de tecnologia da informação e a interoperabilidade podem oferecer uma maior proteção e prevenção de crimes, como apoiar na busca de crianças desaparecidas que cruzaram fronteiras externas da UE e na prevenção de fraude e roubo de identidade. Por outro lado, existem grandes desafios em matéria de direitos fundamentais, que decorrem da posição vulnerável dos NTP´s[19].
A FRA identifica que a interoperabilidade dos sistemas pode afetar negativamente alguns princípios gerais do Direito da UE, como o princípio da proporcionalidade, e direitos fundamentais consagrados na Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (CDFUE). Para além dos mais óbvios, como o direito à vida privada (Artigo 7.º) e a proteção de dados pessoais (Artigo 8.º), destaca os seguintes: o direito a dignidade humana (Artigo 1.º), o direito a integridade da pessoa (Artigo 3.º), a proibição da tortura e tratamento ou castigo desumano ou degradante (Artigo 4.º), a liberdade e segurança da pessoa (Artigo 6.º), o direito de asilo (Artigo 18.º) e proibição de expulsão coletiva (Artigo 19.º), a igualdade e não discriminação (Artigo 20º e 21º), direitos da criança (Artigo 24º), o direito a uma boa administração (art. 41.º) e o direito a um remédio efetivo (artigo 47.º)[20].
O princípio da proporcionalidade limita as autoridades no exercício dos seus poderes, exigindo que estabeleçam um equilíbrio entre os meios utilizados e o objetivo pretendido, sendo que em relação à interoperabilidade dos sistemas, considera-se que os Regulamentos colocam-no em causa[21].
Para tornar um pouco mais clara a questão da proporcionalidade, tomemos por exemplo[22] o acesso ao CIR, que é permitido com o amplo propósito de garantir um alto nível de segurança, sem indicar infrações específicas ou limites legais que justifiquem tal acesso. Os dados de um viajante de país terceiro de boa-fé ficarão armazenados da mesma forma que os dados de um NPT condenado criminalmente (devido ao ECRIS- TCN). Note que não existe uma definição concreta das infrações que deveriam permitir às autoridades policiais/de fronteira aceder aos dados pessoais dentro do sistema. Constata-se, então, que o princípio da proporcionalidade está a ser violado.
Em relação à Carta, decidimos tratar da violação do direito à não-discriminação, proibição prevista no Artigo 21.º do Regulamento[23]. Contudo, esta disposição não retira a natureza discriminatória do próprio sistema, visto que pelo menos dois tipos de discriminação podem ser constatados: baseada na origem étnica e nacional e discriminações baseadas na raça[24].
As diferenças baseadas na origem nacional são essencialmente o objetivo da adoção dos Regulamentos, uma vez que incorporam controles de segurança adicionais para NPT´s, colocando em uma mesma caixa viajantes de curta duração, migrantes, requerentes de asilo e imigrantes condenados , que têm apenas, a princípio, uma característica em comum: são NPT’s[25]. Não se está a levar em consideração qualquer ligação a um comportamento ilícito para justificar a recolha dos seus dados, o sistema baseia-se na simples ideia de que NTP´s são mais suscetíveis a cometerem atividades que ameacem a segurança pública do que os nacionais da UE, aproximando do controverso conceito de pré-crime, criando uma diferença injustificada de tratamento entre cidadãos da UE e NPT´s[26].
Conclusão
A interoperabilidade dos sistemas de informação da UE é uma importante ferramenta na gestão das fronteiras externas, agilizando os processos de entrada e controle do fluxo migratório, que, desde 2015, vive um momento de crescimento.
É impensável atualmente gerir questões ligadas à segurança da UE sem o uso da tecnologia e este é um caminho sem volta. Os sistemas de informação podem ser bastante benéficos na proteção de direitos fundamentais, como na rápida identificação de pessoas desaparecidas e na prevenção de fraude de identidade. Ao mesmo tempo, muitos desafios aos direitos fundamentais são encontrados devido à vulnerável posição das pessoas que possuem seus dados armazenados.
Considerando que tais sistemas impactam diretamente os direitos fundamentais dos NPT’s, este blogpost buscou uma abordagem ampla para explicar o que significa a interoperabilidade dos sistemas e as suas possíveis implicações nos direitos fundamentais dos NPT’s à luz dos princípios gerais do direito da UE e da CDFUE, que se aplicam seja a cidadãos da Unão Europeia, seja a nacionais de países terceiros.
COMO CITAR ESTE BLOG POST:
Azevedo, Priscila. A interoperabilidade dos sistemas de informação da UE e o risco aos direitos fundamentais dos nacionais de países terceiros. NOVA Refugee Clinic Blog, Junho 2022, disponível em: https://novarefugeelegalclinic.novalaw.unl.pt/?blog_post=a-interoperabilidade-dos-sistemas-de-informacao-da-ue-e-os-direitos-fundamentais-dos-nacionais-de-paises-terceiros
[1] Aluna do 1º ano do Mestrado em Direito Internacional e Europeu e investigadora da NOVA Refugee Clinic, na linha de investigação Migração e Transformação Digital.
[2] Sugerimos a leitura do blogpost de fevereiro de 2022, disponível em: https://novarefugeelegalclinic.novalaw.unl.pt/?blog_post=as-bases-de-dados-e-a-gestao-migratoria-na-uniao-europeia
[3] A título de exemplo, em 2015, mais de 50 milhões de nacionais de países terceiros visitaram a UE, representando mais de 200 milhões de pessoas atravessando as fronteiras externas do espaço Schengen. European Union Agency for Fundamental Rights. Under watchful eyes: biometrics, EU IT systems and Fundamental Rights. p 19
[4] Besters, M., & Brom, F. W. A. (2010). “Greedy” information technology: The digitalization of the European migration policy. European Journal of Migration and Law, p. 2
[5] Como Besters e Brom exemplificam: quando um oficial verificaria o seu passaporte e olharia nos olhos com uma cara severa para descobrir se há algo suspeito.Ibidem p 1
[6] “’Regime através do qual o fluxo migratório através das fronteiras é regulado através da institucionalização de uma série de “filtros de risco” que servem para identificar, isolar e desviar o mala fide do migrante de boa fé´ (Gammeltoft-Hansen 2006, 9). De acordo com esta linha de pensamento, a parte do fluxo migratório que é “invisível” e, portanto, não identificável, apresenta uma grande ameaça simplesmente porque é inestimável” .Ibidem p 7
[7] European Union Agency for Fundamental Rights. Under watchful eyes: biometrics, EU IT systems and Fundamental Rights. p 19
[8] Regulamento (UE) 2019/817 Do Parlamento Europeu e do Conselho de 20 de maio de 2019 relativo à criação de um regime de interoperabilidade entre os sistemas de informação da UE no domínio das fronteiras e vistos; Regulamento (UE) 2019/818 Do Parlamento Europeu e do Conselho de 20 de maio de 2019 relativo à criação de um regime de interoperabilidade entre os sistemas de informação da UE no domínio da cooperação policial e judiciária, asilo e migração.
[9] Deve estar integralmente operacional em 2023: Comissão Europeia, Sistemas informáticos para combater a criminalidade e garantir a segurança das fronteiras da UE, disponível em: Sistemas informáticos para combater a criminalidade e garantir a segurança das fronteiras da UE – Consilium (europa.eu)
[10] Para maior entendimento: https://novarefugeelegalclinic.novalaw.unl.pt/?blog_post=as-bases-de-dados-e-a-gestao-migratoria-na-uniao-europeia
[11]Casagran, Cristina Blasi, Fundamental Rights Implications of Interconnecting Migration and Policing Databases in the EU, Human Rights Law Review, Volume 21, Issue 2, June 2021. p 434
[12] Para as autoridades fronteiriças e de aplicação da lei, um dos problemas de ter várias bases de dados é que os utilizadores finais têm de consultar cada uma e como consequência receberão informações sobrepostas e atrasadas. Ibidem p 437
[13] Carpanelli, Elena, Lazzerini, Nicole, editors. Use and misuse of new technologies : contemporary challenges in international and European law. Springer,2019. p 25
[14] Definição do Tribunal de Contas Europeu – Special Report No 20/2019: EU information systems supporting border control – a strong tool, but more focus needed on timely and complete data
[15] Vavoula, Niovi. Interoperability of EU Information Systems: The Deathblow to the Rights to Privacy and Personal Data Protection of Third-Country Nationals? p 139
[16] EDPS Opinion 4/2018 on the Proposals for two Regulations establishing a framework for interoperability between EU large-scale information systems. p 3 disponível em: https://edps.europa.eu/sites/edp/files/publication/2018-04-16_interoperability_opinion_en.pdf
[17] Artigo 1 (2), Regulamento (UE) 2019/817 do Parlamento Europeu e do Conselho de 20 de maio de 2019.
[18] Casagran, Cristina Blasi. Fundamental Rights Implications of Interconnecting Migration and Policing Databases in the EU, Human Rights Law Review, Volume 21, Issue 2, June 2021. p 440
[19] “Por exemplo, em caso de dificuldades na recolha de impressões digitais, um nacional de um país terceiro é facilmente suspeito de tentar evitar os procedimentos de Dublin; uma falsa correspondência biométrica pode, no pior dos casos, acabar numa transferência de Dublin errada; dados alfanuméricos imprecisos podem ter muitas razões, mas há uma tendência entre as autoridades para suspeitar de fraude de identidade que afeta a fiabilidade do requerente de asilo. Dados imprecisos podem impedir a entrada na UE, ou podem levar a uma pessoa a ser detida.” European Union Agency for Fundamental Rights. Under watchful eyes: biometrics, EU IT systems and Fundamental Rights.p 20
[20] European Migration Network (2022). The use of digitalisation and artificial intelligence in migration management: Joint EMN-OECD Inform. Brussels: European Migration Network.p 13 e European Union Agency for Fundamental Rights. Interoperability and fundamental rights implications
[21] Casagran, Cristina Blasi. Fundamental Rights Implications of Interconnecting Migration and Policing Databases in the EU, Human Rights Law Review, Volume 21, Issue 2, June 202. p 455
[22] Ibidem
[23] Artigo 21º (1). É proibida a discriminação em razão, designadamente, do sexo, raça, cor ou origem étnica ou social, características genéticas, língua, religião ou convicções, opiniões políticas ou outras, pertença a uma minoria nacional, riqueza, nascimento, deficiência, idade ou orientação sexual. (2) No âmbito de aplicação dos Tratados e sem prejuízo das suas disposições específicas, é proibida toda a discriminação em razão da nacionalidade.
[24] Casagran, Cristina Blasi. Fundamental Rights Implications of Interconnecting Migration and Policing Databases in the EU, Human Rights Law Review, Volume 21, Issue 2, June 2021. p 452 e 453
[25] Ibidem p 453
[26] Ibidem