As políticas de acolhimento e de integração de refugiados em Portugal a partir da crise migratória de 2015: Uma visão geral
Maria Helena Varela[1]
Resumo
Neste trabalho, para além de traçarmos a distinção entre dois momentos diferentes do processo de chegada e instalação dos requerentes de proteção internacional no nosso país (acolhimento vs. integração), procuramos apresentar um panorama geral das práticas de acolhimento e de integração nacionais, sobretudo a partir da crise migratória internacional ocorrida no ano de 2015.
Palavras-chave: Crise migratória; Refugiados; Acolhimento; Integração.
Notas introdutórias
A crise migratória que atinge níveis críticos em 2015 e que se carateriza pelo elevado fluxo de refugiados que, fugindo de conflitos armados, perseguições, alterações climáticas, entre outras violações sistemáticas de direitos humanos, procuram chegar à Europa, forçou a União Europeia (UE) a rever as suas políticas de acolhimento e de integração de refugiados, de modo a garantir, por um lado, uma gestão eficaz dos fluxos migratórios e a segurança das suas fronteiras e, por outro lado, um tratamento digno àqueles que nela procuram obter proteção internacional.
Perante esta chegada massiva de refugiados às fronteiras da UE, alguns Estados-Membros (entre os quais, a República Checa, Eslováquia, Hungria e Polónia) assumiram uma postura rígida, que se traduziu na adoção de algumas políticas migratórias restritivas, tais como, a suspensão da liberdade de circulação de pessoas e a recusa em acolher refugiados no âmbito do processo de recolocação. Por seu lado, a UE procurou travar e contrabalançar estas reações assumindo, desde logo, o “problema dos refugiados” como uma questão a ser tratada sob uma perspetiva supranacional. A nível normativo esta abordagem global resultou, por exemplo, na adoção de um Procedimento Comum de Asilo (PCA), tendo em vista a harmonização das regras europeias sobre proteção internacional e, a nível institucional, no reforço das competências de organismos atuantes nesta área (eg.: European Asylum Support Office) e na criação da European Border and Coast Guard[2].
Neste contexto, Portugal destacou-se por assumir, de certa maneira, uma posição singular. Com efeito, apesar da sua fraca tradição de acolhimento de refugiados e dos constrangimentos orçamentais e económicos a que estava então sujeito, não se negou a acolher um elevado número de refugiados, o que podendo parecer estranho, numa primeira e superficial análise, se justifica, em última análise, como uma forma de demonstração política de solidariedade europeia, por parte de um país que estava também dependente dessa solidariedade para manter o equilíbrio orçamental e iniciar a sua recuperação económica[3].
Práticas de acolhimento e de integração de refugiados: São a mesma coisa?
Embora a distinção entre “práticas de acolhimento” e “práticas de integração” não seja usualmente feita e a associação frequente das duas expressões sugira tratar-se apenas de diferentes designações da mesma realidade, consideramos que cada uma delas tem um significado específico que merece ser aprofundado.
Comecemos então pelas diferenças semânticas. No dicionário Priberam online acolhimento significa: modo como se acolhe ou recebe alguém ou algo; local seguro que oferece proteção (eg.: refúgio); hospitalidade, hospedagem[4]. Por sua vez, no mesmo dicionário, integração é definida como: o ato ou efeito de integrar; expressando ainda o fenómeno sociológico de adaptação, incorporação de um indivíduo ou grupo externo numa comunidade, num meio[5].
Na verdade, cada um dos suprarreferidos termos representa momentos distintos e independentes de um processo complexo de acolhimento e de integração de pessoas carecidas de proteção internacional. Assim, numa 1.ª fase, dar-se á a receção no território de algum Estado seguro de um refugiado (fase de acolhimento), a qual, caso seja bem-sucedida, poderá dar origem à fase seguinte, ou seja, à integração deste último na sociedade de acolhimento.
Importa frisar desde logo que, o sucesso desta 2.ª e derradeira etapa, dependerá não só da vontade, colaboração e aptidões daquele que procura proteção internacional, como também, e sobretudo, das oportunidades de participação e de crescimento pessoal e profissional que lhe são oferecidas pelo Estado em questão (nos vários domínios: educação, trabalho, saúde, habitação, etc.), bem como do envolvimento de toda a sociedade civil, assumindo aqui um papel fundamental a forma como os seus membros foram educados a percecionar e a valorizar o “outro”. I. é, de que forma lhe é (ou não) permitido participar na construção do “destino plural” da sociedade de acolhimento, sem esquecer o desenvolvimento da sua personalidade enquanto pessoa, dotada de um projeto de vida autónomo. Por outras palavras, de que forma a diferença não segrega e cria murros intransponíveis e, antes pelo contrário, é conscientemente mobilizada na construção de uma sociedade multicultural que assenta em bases solidárias e em pilares humanitários. Nesta sociedade ideal cada um teria garantido o seu espaço de crescimento pessoal, bem como a oportunidade de contribuir através da suas vivências e costumes para o enriquecimento cultural da comunidade onde se encontrasse inserido.
A complexidade do processo de integração pode ser melhor entendida se tivermos em conta que ela resulta, fundamentalmente, da intervenção e interação necessária entre três atores diferentes: o Estado, os grupos em que as pessoas se encontram inseridas e a própria pessoa[6]. Em traços largos, tal significa que a integração é o resultado da ação conjunta e articulada de uma série de fatores plurilocalizados, tais como: (i) os mecanismos de atribuição de direitos utilizados pela sociedade de acolhimento (egs.: as restrições de direitos em função da nacionalidade; a exigência de períodos mínimos de residência legal para aceder a direitos); (ii) as políticas migratórias (egs.: existência de canais de imigração legal; os mecanismos de regularização); a estruturação do mercado de trabalho (egs.: a dimensão da designada economia paralela; a existência de oportunidades de emprego para os não-nacionais); (iii) o pluralismo existente na sociedade de acolhimento; (iv) a relação das pessoas com a cultura de origem e a cultura da sociedade de acolhimento, entre outros.
Em suma, o processo de integração decorre a longo prazo e só estará concluído a partir do momento em que o visado se torne um membro ativo da sociedade[7], beneficiando dos mesmos direitos e das mesmas oportunidades que os nacionais.
Os desafios às políticas de integração após a crise migratória de 2015
Em 2015, com o aumento sem precedentes do número de pessoas a chegar à Europa, muitas potenciais beneficiárias de proteção internacional, a UE confrontou-se com uma crise humanitária sem precedentes, à qual procurou responder em várias frentes, nomeadamente, através de orientações políticas, recomendações, tomadas de posição, pacote de medidas, acordos entre Estados-Membros e países terceiros, entre outras medidas. Assim, logo em maio daquele ano, a Comissão Europeia apresenta a Agenda Europeia da Migração, a qual consiste numa série medidas e recomendações tendo em vista a recolocação[8] e reinstalação[9] dos refugiados[10], bem como um Plano de Ação da UE contra o tráfico de migrantes[11]/[12], tendo assumido, desde então, a produção regular de relatórios de monitorização sobre recolocação[13].
Neste contexto, Portugal definiu, também, um grupo de trabalho no final de 2015 – Grupo de Trabalho para a Agenda Europeia da Migração[14] -. Este grupo de trabalho, coordenado pelo Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (SEF), tem pontos focais de várias instituições públicas, nomeadamente do Alto Comissariado para as Migrações (ACM), e representantes da sociedade civil organizados através da Plataforma de Apoio aos Refugiados (PAR).
Desde então foram desenvolvidos novos programas, medidas e mecanismos de resposta para a nova realidade dos refugiados. Entre essas medidas destacamos as seguintes:
– A 28 de Setembro de 2015 foi assinado um Memorando de Entendimento entre o SEF e a Associação Nacional de Municípios Portugueses[15], com vista a reforçar e a apoiar a resposta do Estado português nos processos de acolhimento e de integração de refugiados. O Memorando tem como objetivo central convidar os poderes locais a manifestar as suas disponibilidades e a criar os seus próprios planos de acolhimento e de integração de refugiados[16]/[17].
– Em março de 2016 foi criado o Gabinete de Apoio à Integração do Refugiado (GAIR)[18].
– Criação do Refugee Welcome Kit (Kit de boas-vindas às pessoas refugiadas), um “guia rápido” sobre a língua portuguesa, história, direitos, etc. A medida é da responsabilidade do Ministro-adjunto Eduardo Cabrita, tendo como objetivo apoiar o primeiro contacto das pessoas refugiadas com Portugal, proporcionando um conjunto de ferramentas úteis.
– Implementação do projeto “We Are Family”, cujas atividades foram desenvolvidas entre setembro de 2019 e dezembro de 2020, tendo sido financiado pelo Prémio BPI “la Caixa” Infância 2019. Em traços largos, a medida pretendeu promover a melhoria da qualidade de vida e a igualdade de oportunidades de refugiados acolhidos pelo CPR[19].
– Criação de um sistema único de acolhimento e integração de requerentes e beneficiários de proteção internacional, incluindo crianças não acompanhadas, que abrange a reinstalação e a recolocação, bem como os requerentes de proteção internacional retomados a cargo e beneficiários de proteção internacional readmitidos em território português[20].
Notas finais
O acolhimento e a integração de refugiados têm sido uma prioridade do Governo português, num esforço contínuo – envolvendo o Estado central, as autarquias locais, entidades públicas e privadas – que tem sido reconhecido pelo Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados (ACNUR), pela Organização Internacional das Migrações (OIM), pela UE e pelo Conselho da Europa (CE).
Embora Portugal, continue a não se encontrar entre os principais destinos daqueles que procuram proteção internacional, na última década assistimos a um aumento significativo do número de pedidos de proteção internacional: se entre 2000 e 2012, Portugal recebia em média cerca de 200 pedidos por ano, entre 2013 e 2019, o país quadruplica o número de pedidos, atingindo o valor mais elevado de pedidos (1.820) em 2019.
A realidade da proteção internacional no nosso país é, também, hoje, mais complexa. Se até 2015 os pedidos de proteção internacional eram essencialmente efetuados já em território nacional (por via de pedidos espontâneos ou, pontualmente, por via do mecanismo de reinstalação), a partir de 2015, a proteção internacional em Portugal passa a estar enquadrada pelos seguintes mecanismos europeus de proteção: (i) sistema de recolocação de refugiados (em vigor entre dezembro de 2015 e abril de 2018, sobre o qual Portugal assumiu o compromisso de receber 2.951 requerentes de asilo, tendo executado 52,5% desse compromisso); (ii) Acordo UE/Turquia 1×1, assumido como uma forma de reinstalação (que vigorou entre junho de 2016 e dezembro de 2017, e sobre o qual havia o compromisso do país reinstalar 200 pessoas, tendo executado 71% desse compromisso); (iii) mecanismo de reinstalação 2018-2019 (com o compromisso do país reinstalar da Turquia e do Egipto 1.010 pessoas, tendo até ao final de 2019 executado 40,5% desse compromisso); (iv) e através do mecanismo de recolocação ad hoc de barcos humanitários a partir de Itália e de Malta (não havendo nesse âmbito compromissos políticos definidos entre os Estrados-Membros)[21].
Em suma, todas estas mudanças suscitaram a necessidade de o nosso país adaptar os mecanismos de acolhimento e de integração existentes à nova realidade do processo de asilo. Umas das alterações mais significativas foi, precisamente, o aumento da rede de apoio aos requerentes de asilo e refugiados. Assim, se até 2015 as instituições envolvidas neste processo eram apenas o SEF (através do seu Gabinete de Asilo e Refugiados – GAR), o Conselho Português para os Refugiados (CPR) e o Instituto de Segurança Social, em parceria com a Santa Casa da Misericórdia de Lisboa, a partir de 2015, é estruturada uma nova rede de instituições (públicas e da sociedade civil), tendo em vista reforçar e melhorar as práticas de acolhimento e de integração de refugiados, passando a integrar essa rede, para além das anteriores instituições, o ACM (com o Núcleo de Apoio à Integração de Refugiados), o Ministério da Educação, o Ministério da Saúde, a Associação Nacional dos Municípios Portugueses, a Plataforma de Apoio aos Refugiados (PAR), a Cruz Vermelha Portuguesa, a União das Misericórdias Portuguesas, o JRS-Portugal, Serviço Jesuíta aos Refugiados (JRS), a Confederação Nacional das Instituições de Solidariedade e a União das Mutualidades Portuguesas[22].
FORMA DE CITAR:
M.H. VARELA, As políticas de acolhimento e de integração de refugiados em Portugal a partir da crise migratória de 2015: Uma visão geral, NOVA Refugee Clinic Blog, Junho 2021, disponível em <https://novarefugeelegalclinic.novalaw.unl.pt/?blog_post=as-politicas-de-acolhimento-e-de-integracao-de-refugiados-em-portugal-a-partir-da-crise-migratoria-de-2015-uma-visao-geral>
[1] Doutoranda em Direito na NOVA School of Law, é jurista, investigadora no Centro de Investigação e Desenvolvimento sobre Direito e Sociedade (CEDIS) e especialista em cidadania na GLOBALCIT. Atualmente, encontra-se a desenvolver sua investigação doutoral sobre os Direitos Humanos dos trabalhadores migrantes em situação irregular, financiada pela Fundação para a Ciência e Tecnologia (FCT).
[2] SOUSA, L., COSTA, P. M., ALBUQUERQUE, R., MAGANO, O., & BÄCKSTRÖM, B. (2021). Integração de refugiados em Portugal: o papel e práticas das instituições de acolhimento. Lisboa: Observatório das Migrações (OM), pp. 39-40.
[3] COSTA, P. M., & SOUSA, L. (2017). “You are welcome in Portugal”: Conviction and convenience in framing today’s Portuguese politics on European burden sharing of refugees”. Oxford Monitor of Forced Migration, Vol. 6, No. 2, pp. 50-51.
[4] “Acolhimento”, in Dicionário Priberam da Língua Portuguesa [em linha], 2008-2021, https://dicionario.priberam.org/acolhimento (acedido em 23-06-2021).
[5] “Integração” in Dicionário Priberam da Língua Portuguesa [em linha], 2008-2021, https://dicionario.priberam.org/integra%C3%A7%C3%A3o (acedido em 23-06-2021).
[6] COSTA, P. M. (2015). O interculturalismo político e a integração dos imigrantes: o caso português. Política & Sociedade – Florianópolis – Vol. 14 – Nº 30 – Maio./Ago. , pp. 56-71.
[7] European Council on Refugees and Exiles, Good Practice Guide on the Integration of Refugees in the European Union. Housing, Setembro 1999, p. 29. disponível em: https://www.refworld.org/docid/465300b52.html (acedido a 24-06-2021).
[8] O processo de recolocação (relocation) refere-se à transferência de refugiados de um Estado-Membro que lhe tenha oferecido proteção internacional para outro Estado-Membro que lhe prestará idêntica ou similar proteção. É, portanto, um processo interno à UE, através do qual Estados-Membros procuram distribuir de uma forma equitativa e equilibrada a população refugiada pelos vários Estados, procurando apoiar aqueles que usualmente enfrentam uma maior pressão de pedidos de proteção internacional nas suas fronteiras.
[9] O processo de reinstalação (resettlement), por sua vez, consiste na deslocação de refugiados em situações de vulnerabilidade e com necessidade de proteção internacional, a pedido do ACNUR (Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados), de um primeiro país de asilo fora da União Europeia para um Estado-Membro que o aceite receber.
[10]file:///C:/Users/helen/Downloads/Managing_migration_better_in_all_aspects__A_European_Agenda_on_Migration.pdf (acedido a 25-06-2020).
[11] https://ec.europa.eu/anti-trafficking/sites/default/files/eu_action_plan_against_migrant_smuggling_en.pdf
[12] Encontra-se em vias de ser publicado o novo plano da UE contra o Tráfico de Migrantes para 2021-2025, o qual tomando em consideração a centralidade que esta questão assume no âmbito do Novo Pacto em matéria de imigração e asilo da UE, procurará dar uma resposta satisfatória aos seguintes tópicos: (i) incrementar a cooperação e o intercâmbio de informações no interior da UE; (ii) (iii) melhorar a rede de comunicação com os países de origem e de trânsito.
[13] O mais recente desses relatórios pode ser consultado aqui: https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/default/files/what-we-do/policies/european-agenda-migration/20170613_thirteenth_report_on_relocation_and_resettlement_en.pdf (acedido a 25-06-2021).
[14] O grupo teria a missão de aferir a capacidade instalada e preparar um plano de ação e resposta em matéria de reinstalação, relocalização e integração dos imigrantes, devendo apresentar um relatório das atividades desenvolvidas, suas conclusões, propostas e recomendações (cfr. Despacho n.º 10041-A/2015, publicado no Diário da República n.º 172/2015, 1º Suplemento, Série II de 03-09-2015. Acessível em: https://dre.pt/home/-/dre/70181480/details/maximized?serie=II&dreId=70181478 ).
[15] Acessível em: https://www.anmp.pt/wp-content/uploads/2020/01/MIGRAproto03.pdf
[16] As cidades de Lisboa e de Sintra são um exemplo de municípios que procederam ao desenho destes planos: a Câmara Municipal de Lisboa tem um Programa de Acolhimento de Refugiados na Cidade de Lisboa (PMAR LX) com a missão de apoiar no acolhimento, acompanhamento e integração de refugiados na cidade de Lisboa; a Câmara Municipal de Sintra, partindo de um princípio humanitário, cria um Plano Municipal para o Acolhimento e Integração de Refugiados no Concelho de Sintra (PAIR/SINTRA), com o objetivo de criar as necessárias condições para acolher com humanidade e dignidade todos aqueles que buscam proteção internacional.
[17] Neste contexto, foram ainda definidos princípios a nível nacional para as entidades que se candidatam a acolher refugiados, no sentido de melhor avaliar as propostas por estas enviadas. Estes princípios estão disponíveis no site www.refugiados.acm.gov.pt .
[18] O GAIR é um gabinete do ACM que tem como competência principal assegurar respostas ao nível da integração de refugiados, nomeadamente durante o período inicial de 18 a 24 meses após a chegada a Portugal e no período de autonomização. O GAIR age em articulação com as instituições de acolhimento e permite aos refugiados aceder a todos os serviços de apoio e integração dirigidos aos migrantes em Portugal, nomeadamente os serviços promovidos pelo ACM – Centro Nacional de Apoio à Integração de Migrantes (CNAIM), o Programa Mentores para Imigrantes, os Centros Locais de Apoio à Integração de Migrantes, o programa Português para Todos e os serviços de tradução, entre outros -.
[19] Os resultados da iniciativa já se encontram publicados e podem ser conhecidos aqui: https://cpr.pt/portfolio/we-are-family/
[20] Resolução do Conselho de Ministros n.º 103/2020. Publicada no Diário da República n.º 228/2020, Série I de 23-11-2020. Acessível em: https://dre.pt/home/-/dre/149220089/details/maximized
[21] SOUSA, L., COSTA, P. M., ALBUQUERQUE, R., MAGANO, O., & BÄCKSTRÖM, B. (2021). Integração de refugiados em Portugal: o papel e práticas das instituições de acolhimento. Lisboa: Observatório das Migrações (OM), p.12.
[22] Ibidem, p. 13.