Proibição da Tortura e Tratamentos Degradantes e os Centros de Instalação Temporária em Portugal
Otávio de Figueiredo Raupp[1]
Resumo
O presente artigo pretende proceder a uma breve análise crítica das condições gerais dos centros de instalação temporária (CIT) e espaços equiparados (EECIT) em Portugal, à luz do artigo 3.º da Convenção Europeia dos Direitos Humanos (CEDH). Tratando-se de uma perspectiva abrangente, não nos debruçaremos sobre casos individuais. Assim, procurar-se-á, num primeiro momento, delinear o quadro legal, mas também conceptual, da temática em análise. De seguida, centrar-nos-emos na situação concreta de nacionais de países estrangeiros em regime de detenção em CIT e EECIT, servindo-nos, para este efeito, dos últimos relatórios do Mecanismo Nacional de Prevenção (MNP). A terminar, adiantaremos algumas conclusões que visam contribuir para possíveis soluções futuras.
Palavras-chave: centro de instalação temporária; tortura; tratamento desumano ou degradante; mecanismo nacional de prevenção.
1. Considerações iniciais
Este artigo pretende analisar as condições materiais e humanas que os CIT e EECIT oferecem a nacionais de países estrangeiros e que se encontram em regime de detenção, particularmente na perspectiva do princípio da proibição da tortura e tratamentos degradantes consagrado no artigo 3.º da CEDH[1].
Para tanto, recorreremos aos recentes relatórios anuais do MNP[2] de forma a analisar se o sobredito princípio é respeitado nos referidos centros de instalação e – não o sendo, total ou parcialmente – quais as exigências a observar e os meios necessários de forma a respeitar e fazer cumprir a lei e o princípio jurídico em análise.
2. Enquadramento Legal – Detenção
A detenção temporária de nacionais de países estrangeiros e apátridas, nos centros de instalação ou espaços equiparados, com vista ao seu afastamento ou expulsão do território nacional, encontra-se prevista no disposto dos artigos 146 e 146-A da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, conhecida como a Lei de Pessoas Estrangeiras, e no respectivo Decreto Regulamentar n.º 84/2007, de 5 de novembro, sem esquecer a Lei n.º 34/94, de 14 de setembro, que define o regime de acolhimento de nacionais de países estrangeiros ou apátridas em centros de instalação temporária.
Considerando apenas a Lei nº 23/2007, de 4 de julho, constata-se que o afastamento de cidadãs e cidadãos de países estrangeiros do território nacional através de expulsão, pode ser promovido ou pela autoridade administrativa, caso se prove que a pessoa em causa se encontre em situação irregular no território nacional[3], ou pelos tribunais, em casos em que a pessoa em causa seja condenada por ilícito penal ou incorra em comportamentos previstos legalmente e que constituam fundamento de expulsão[4] [5].
Independentemente das circunstâncias da sua detenção, a cidadã ou o cidadão de nacionalidade estrangeira que se encontre em regime de detenção em território nacional goza de direitos e garantias, estabelecidos, quer ao nível de Direito Estadual quer ao nível de Direito Internacional merecendo particular destaque a Diretiva 2008/115/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de dezembro de 2008, também conhecida como Diretiva-Retorno, a qual versa , entre outras matérias, sobre as condições e requisitos legais a que deve obedecer a detenção[6]. São múltiplos os direitos e garantias previstos na mencionada Directiva, e que dizem respeito: à legalidade da detenção, ao acesso à informação em tempo útil; ao uso de idioma compreensível acerca dos motivos da detenção, bem como controlo judiciário da sua aplicação, entre outras matérias objecto da Directiva supra mencionada.
3. Proibição da tortura e de tratamento degradante
O artigo 3.º da CEDH assume um papel fundamental na proteção de qualquer pessoa, incluindo pessoas em situação de maior vulnerabilidade, o que naturalmente inclui as pessoas de cidadania estrangeira, sejam ou não residentes em Portugal. O disposto no artigo 3.º da CEDH, assume particular importância fruto da jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos Humanos (TEDH), que tem adoptado uma aplicação lato sensu do artigo em causa[7].
Acresce ainda que, a força vinculativa do artigo 3.º da CEDH, é reforçada pelo disposto no número 2 do artigo 15.º da CEDH, o qual impõe a proibição de toda e qualquer derrogação ao disposto no artigo 3.º da CEDH.
Importa ainda realçar que do disposto no artigo 3.º da CEDH resulta que os Estados-parte da Convenção têm a responsabilidade, não apenas direta, mas, também, indireta, de evitar condutas que infrinjam o disposto no artigo 3.º da CEDH. Por outras palavras, não só os Estados não devem submeter qualquer pessoa sob sua jurisdição ao tipo de tratamento proibido no supra mencionado artigo, como não lhes é permitido sujeitar ninguém ao risco de sofrer igual tratamento sob outra jurisdição. Tratando-se de pessoas de nacionalidade estrangeira, esta última proibição inscreve-se no princípio de non-refoulement, especialmente consagrado no artigo 33.º, número 1 da Convenção Relativa ao Estatuto das Pessoas Refugiadas, também conhecida por Convenção de 1951. A mesma proibição consta, ainda, de outros instrumentos internacionais, designadamente do número 2 do artigo 19.º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (CDFUE)[8].
Apesar do supra exposto, e não obstante a jurisprudência do TEDH adotar uma interpretação lato sensu do disposto no artigo 3.º da CEDH, o mesmo Tribunal tem vindo a sustentar que o artigo 3.º da CEDH, não se aplica a toda e qualquer circunstância, apenas a casos nos quais se verifique um mínimo de gravidade[9]. Neste sentido, são sublinhados certos requisitos, nomeadamente a natureza da agressão, respectivo contexto, modalidades de execução, duração e efeitos tanto físicos quanto mentais sobre a vítima. Também devem ser consideradas as particulares características da pessoa ofendida, tais como idade, sexo e estado de saúde[10]. Acresce ainda que não será suficiente a mera possibilidade de existência de violação, devendo esta ser sustentada por fortes indícios de elementos de prova[11].
Por último, e ao contrário do disposto no artigo 33.º da Convenção de 1951, cujo número 2 contém uma cláusula derrogatória do princípio de non refoulement[12], o TEDH tem vindo a considerar na sua jurisprudência que o artigo 3.º da CEDH, constitui um limite à expulsão.
4. Tortura, tratamentos desumanos ou degradantes
Do disposto no artigo 3.º da CEDH, resulta a proibição de três tipos de comportamentos, a saber: a) tortura, b) penas ou tratamentos desumanos e c) penas ou tratamentos degradantes. No entanto, não se inclui qualquer caracterização ou diferenciação das ditas modalidades.
Coube, então, à jurisprudência do TEDH e à doutrina construir essa diferenciação, afirmando-se a este respeito, no caso Irlanda vs Reino Unido de 1978[13], que a tortura se distingue da pena ou tratamento desumano quanto à intensidade do sofrimento infligido, mas não tanto no que concerne à respectiva natureza, sendo essa intensidade, particularmente, acentuada havendo tortura. Em todo caso, tal não se traduz numa maior ou menor gravidade, na medida em que ambas as ofensas colocam em causa o princípio da dignidade humana[14].
Por outro lado, o TEDH tem realçado a importância de considerar a vulnerabilidade da vítima no momento da ocorrência dos factos, com vista a uma melhor catalogação da agressão cometida.
Quanto ao tratamento degradante, segundo Renucci a fronteira que o separa da tortura é ténue, podendo variar conforme a sociedade ou a época[15]. De qualquer modo, poder-se-á afirmar que ele corresponde ao comportamento praticado com o objetivo de quebrar a resistência física e moral da vítima, objectificando-a, por outras palavras, tratando a vítima como um objecto, uma “coisa”, de que constitui exemplo a humilhação da pessoa ofendida.
Não obstante, é de se salvaguardar que as possíveis definições supra expostas não têm caráter definitivo: à medida que os instrumentos legais que as incorporam se aperfeiçoam para responder às exigências acrescidas impostas pela sociedade, elas tenderão a adquirir uma estabilidade e particularização maiores, de modo a que possam conferir, simultaneamente, uma tutela mais segura aos valores civilizacionais em causa[16].
5. Direitos de nacionais de países estrangeiros: regime de detenção
Estando em causa a detenção de uma pessoa nacional de país estrangeiro em centro de instalação temporária (CIT) ou espaço equiparado (EECIT)[17], há o dever de prestar informação quanto aos seus direitos e deveres por escrito, conforme previsto pelo número 5 do artigo 146.º-A da Lei de Pessoas Estrangeiras.
Todavia, os sucessivos relatórios produzidos pelo MNP dão-nos conta que muitas vezes, nacionais de países estrangeiros que se encontram detidas ou detidos desconhecem, tudo ou quase tudo acerca dos seus direitos, assim como as regras aplicadas no espaço que os “acolhe”[18]. Isto porque ou o respectivo documento não lhes é disponibilizado ou, se o é, está redigido num idioma que não compreendem.
Desta forma, ficam as pessoas em causa prejudicadas na possibilidade de exercer o direito de contactar as entidades que poderiam defendê-las, designadamente os seus representantes legais e as autoridades consulares competentes, conforme previsto legalmente[19].
Está, portanto, em causa o direito universal e constitucionalmente previsto de acesso ao direito e a uma tutela jurisdicional efetiva[20]. Apesar de reconhecermos o progresso verificado nos últimos anos na interpretação e aplicação da lei, ainda é insuficiente para que se verifique a erradicação da violação do princípio da dignidade humana, se entendermos este princípio como fonte axiológico-normativa comum dos diversos direitos e liberdades fundamentais constitutivos da cidadania num Estado de direito democrático[21].
Por outro lado, e de entre as reclamações registadas, porventura as mais frequentes respeitam ao acesso a bens pessoais, na medida em que as pessoas detidas só estão, legalmente, autorizadas a manter consigo “objetos a que atribuam particular valor afetivo, de uso pessoal, devidamente registados, que pelo seu valor e utilização não comprometam a ordem, a segurança e a disciplina do centro de instalação ou espaço equiparado”[22]. Trata-se, a nosso ver, de uma restrição desproporcional do direito à reserva da intimidade da vida privada e familiar[23], uma vez que a aplicação de um “regime carcerário” por alegadas razões de segurança a quem não é suspeito da prática de qualquer crime, em manifesto prejuízo de um espaço de vida reservado (in casu a detenção de bens pessoais), parece-nos contrária às regras de proporcionalidade consagradas no artigo 18.º, ns.º 2 e 3, da Constituição da República Portuguesa.
6. Condições dos centros de instalação temporária e espaços equiparados
Em virtude da atipicidade dos últimos anos (marcados – como se sabe – pela crise sanitária), que se traduziu, também, na elevada restrição do número de voos que chegaram aos aeroportos nacionais, o MNP sentiu sérias dificuldades em fazer uma avaliação correta das condições – materiais e humanas – dos EECIT.
Entretanto, e como refere o relatório do MNP de 2021, a Unidade Habitacional de Santo António (UHSA), no Porto, é “o único centro para detenção de instalação temporária no verdadeiro sentido da palavra”[24], uma vez que é o único centro com condições consideradas adequadas para a permanência mais prolongada de pessoas de nacionalidade estrangeira que se encontrem detidas, que beneficiam, também, da presença regular de organizações da sociedade civil, vocacionadas para a promoção e defesa dos seus direitos. Em todo o caso, o regime dos chamados “quartos-cela” tem merecido algumas críticas severas, não apenas por se exceder, em regra, o limite máximo de permanência de cinco dias, mas, também, por se revelar um procedimento indutor de um grau de subjetividade incompatível com as exigências de legalidade próprias de um Estado de direito.
De igual modo, os EECIT apresentam múltiplas situações preocupantes à luz da salvaguarda dos direitos humanos, desde a sobrelotação e a consequente falta de condições mínimas de privacidade à dificuldade de contactos com o exterior, designadamente no que respeita a familiares e advogados, sem esquecer as muitas vezes precárias condições de higiene[25].
Em suma, e reproduzindo a frase que o MNP usa para iniciar a sua análise, em 2020, relativa aos equipamentos sindicados: “os CIT e EECIT têm ocupado um lugar de destaque em recentes relatórios anuais do MNP, onde reiteradamente se sinalizaram fatores de risco para a ocorrência de tortura e maus-tratos”[26].
7. Conclusão
Em tese, parece-nos que nada justifica hoje a detenção de pessoas nacionais de países estrangeiros que não estejam sob a suspeita de prática de qualquer crime em CIT e EECIT: constituindo para todos os efeitos uma privação da liberdade, as razões de segurança interna e perigo de fuga que poderiam, aparentemente, justificá-la não nos parecem proporcionais ao sacrifício pessoal imposto. Trata-se, porém, de matéria cuja complexidade exige um tratamento específico a desenvolver futuramente, não sendo esse o objetivo do presente trabalho[27].
Sendo, a supra mencionada detenção uma prática comum na generalidade dos países, assume uma particular relevância a presença regular de certas organizações da sociedade civil, especialmente vocacionadas para a promoção e defesa dos direitos humanos, nestes centros de detenção de nacionais de países estrangeiros, tal como acontece já na UHSA, a qual beneficia da intensa colaboração de algumas ONGs, como o Serviço Jesuíta aos Refugiados (JRS) e os Médicos do Mundo.
Por outro lado, e como relatado pelo MNP, a falta de acesso à informação em idioma perceptível dos direitos e deveres específicos de nacionais de países estrangeiros que se encontrem em regime de detenção, bem como a limitação do direito de comunicação com o exterior, as deficientes condições de higiene e habitabilidade dos EECIT, o difícil acesso à saúde e tribunais e a privação de liberdade por tempo excessivo[28] deixam antever um perigo sério para o respeito pelos direitos de nacionais de países estrangeiros (incluindo a proibição de tratamentos desumanos ou degradantes ex vi artigo 3.º da CEDH)[29], se não se traduzem já numa violação da dignidade humana.
Finalmente, e em nosso entender, caso se considere a detenção de nacionais de países estrangeiros uma inevitabilidade, deveriam as pessoas em causa merecer o seguinte tratamento: tratando-se de requerentes de proteção internacional deveriam beneficiar, desde o momento da apresentação do respectivo pedido, de um direito de permanência no território nacional[30], nada obstaria à sua instalação em qualquer local, designadamente no espaço de alojamento disponibilizado pelo Conselho Português para os Refugiados (CPR); no caso de nacionais de países estrangeiros cuja entrada em Portugal seja recusada, deveriam ficar em EECIT até à altura do respectivo repatriamento, no prazo máximo de 48 horas; estando em causa nacionais de países terceiros a aguardar o cumprimento de uma decisão de afastamento coercivo ou medida autónoma de expulsão judicial, deveriam ficar em CIT.
COMO CITAR ESTE BLOG POST
RAUPP, Otávio de Figueiredo. “Proibição da Tortura e Tratamentos Degradantes e os Centros de Instalação Temporária em Portugal”. NOVA Refugee Clinic Blog, Julho 2022, disponível em: https://novarefugeelegalclinic.novalaw.unl.pt/?blog_post=proibicao-da-tortura-e-tratamentos-degradantes-e-os-centros-de-instalacao-temporaria-em-portugal
[1] Jurista – Licenciado na NOVA School of Law. Investigador na linha de Migração & Poder Punitivo do Estado, da NOVA Refugee Clinic.
[1] Segundo o artigo 3º da CEDH, “Ninguém pode ser submetido a torturas, nem a penas ou tratamentos desumanos ou degradantes”.
[2] Tendo sido criado ao abrigo do Protocolo Facultativo à Convenção contra a Tortura e outras Penas ou Tratamentos Cruéis, Desumanos ou Degradantes, o MNP está, funcionalmente, confiado à Provedoria de Justiça, fazendo parte integrante das competências atribuídas a este órgão constitucional.
[3] Cfr. artigo 145.º, Lei de Pessoas Estrangeiras.
[4] Cfr. artigos 152.º e ss., Lei de Pessoas Estrangeiras.
[5] Além da pena acessória de expulsão, aplicável a nacional de país estrangeiro que tenha praticado um crime, nos termos do artigo 151.º, Lei de Pessoas Estrangeiras.
[6] Cfr. artigos 16.º e 17.º, Diretiva-Retorno.
[7] Sirva de exemplo, entre outros, o Acórdão do TEDH Gäfgen contra Alemanha, de 1 de junho de 2010, processo n.º 22978/05.
[8] Conforme o disposto no número 2 do artigo 19º da CDFUE: “Ninguém pode ser afastado, expulso ou extraditado para um Estado onde corra sério risco de ser sujeito a pena de morte, a tortura ou a outros tratos ou penas desumanos ou degradantes”. No mesmo sentido vide BARRETO, Irineu Cabral, A Convenção Europeia dos Direitos Humanos Anotada, 4.ª ed., Coimbra, Coimbra Editora, 2010, p. 86.
[9] Cfr. Acórdão do TEDH, Soering contra Reino Unido, de 7 de julho de de 1989, processo n.º 14038/88.
[10] Cfr. Acórdão do TEDH, Irlanda contra Reino Unido, de 18 de Janeiro de 1978, processo nº 25760/94.
[11] Vide BARRETO, Ireneu Cabral, op. cit., p. 89 e ALVES, Jorge de Jesus Ferreira, A Convenção Europeia dos Direitos Humanos Anotada e Protocolos Adicionais Anotados: doutrina e jurisprudência, Porto, Legis, 2008, p. 31.
[12] Segundo o disposto no número 2 do artigo 33.º da Convenção de 1951, “o benefício da presente disposição não poderá, todavia, ser invocado por um refugiado que por motivos sérios seja considerado um perigo para a segurança do país no qual ele se encontre ou que, tendo sido condenado definitivamente por crime ou delito particularmente grave, constitui ameaça para a comunidade do referido país”.
[13] Vide nota de rodapé 10.
[14] Cfr. NEZIROGLU, Irfan, A Comparative Analysis of Mental and Psychological Suffering as Torture, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment under International Human Rights Treaty Law, in http://projects.essex.ac.uk/ehrr/V4N1/Neziroglu.pdf [23-04-2013], p.2.
[15] RENUCCI, Jean-François, Introduction to the European Convention on Human Rights – The rights guaranteed and the protection mechanism, p. 14: “the fact remains that the boundary between these two types of treatment is tenuous, especially as these concepts evolve and depend on what may be considered acceptable or unacceptable in a society at any given time”.
[16] Cfr. Acórdão do TEDH, Selmouni contra França, de 28 de julho de 1999, proc. n.º 25803/94, par. 101.
[17] Atualmente, existem, no nosso país, uma Unidade Habitacional de Santo António, sedeada no Porto – e três EECIT estes últimos localizados, respectivamente, nos aeroportos de Lisboa, Porto e Faro.
[18] Cfr. os diversos Relatórios do Mecanismo Nacional de Prevenção, designadamente o de 2017, p. 60, de 2018, p. 46, e de 2019, pp. 51 e 64.
[19] Cfr. artigo 146.º-A, número 1, da Lei de Pessoas Estrangeiras: “ O estrangeiro detido em centro de instalação temporária ou espaço equiparado é autorizado, a pedido, a contactar os seus representantes legais, os seus familiares e as autoridades consulares competentes”.
[20] Cfr. artigo 20.º da Constituição da República Portuguesa.
[21] Cfr. LEÃO, Anabela Costa, “Constituição e Interculturalidade: da diferença à referência”, p. 338.
[22] Cfr. artigo 10.º, número 5, Regime geral sobre o acolhimento de estrangeiros e apátridas em CIT e EECIT (regulamento).
[23] Cfr. artigo 26.º, número 1, Constituição da República Portuguesa.
[24] Mecanismo Nacional de Prevenção, Relatório de 2021, p. 73.
[25] Segundo informa o MNP, no seu Relatório de 2020, as recentes obras de requalificação do EECIT de Lisboa contribuíram para uma melhoria significativa das condições de funcionamento deste espaço, designadamente no que respeita aos contactos com o exterior, que passaram a fazer-se através de uma estrutura própria de ligação às instalações do SEF, e não – como era antes – pela área internacional do aeroporto sob controlo da ANA-Aeroportos de Portugal, que é uma empresa privada.
[26] Mecanismo Nacional de Prevenção, Relatório de 2020, p. 88.
[27] De referir que o Plano Global para as Migrações Seguras, Ordenadas e Regulares, aprovado pela Assembleia Geral das Nações Unidas, em 19 de dezembro de 2018, e que está na origem do Plano Nacional de Implementação do Pacto Global das Migrações (Resolução do Conselho de Ministros n.º 141/2019), prevê, no seu objetivo 13, que se dê prioridade à adoção de medidas não privativas da liberdade, em detrimento da detenção de imigrantes em situação administrativa irregular.
[28] Particularmente problemática é a detenção de menores tida como contrária ao “superior interesse da criança”, expressão emblemática da proteção dos direitos das crianças conforme disposto no artigo 3.º da Convenção sobre os Direitos da Criança.
[29] Veja-se, por exemplo, o incidente com Ihor Homenyuk, cidadão ucraniano torturado e morto às mãos de três inspetores do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (SEF).
[30] Neste sentido vide o disposto do artigo 11.º, Lei n.º 27/2008, de 30 de junho, Lei do Asilo, bem como o disposto no número 3 do artigo 35.º-A do mesmo diploma.